不必量化标准 可视情况而定

【规制异常低价评审】

不必量化标准 可视情况而定

■ 秦志龙

在政府采购实际操作过程中，对投标人异常低价问题的处理始终是个难题，而由此引发的争论也始终没有停止过。虽然《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第六十条对此作了明确规定，但不少人认为该规定不够细化，应该规定一个具体数值。例如，低于投标平均价20%的，就认定为不合理低价，而应作为无效标处理。然而，笔者认为，不必量化标准，同时将异常低价是否合理的认定权交由评标委员会，由其在现场具体问题具体分析，是合适且科学的。

原因一：要得到一个比较合理的投标平均价，是比较困难的，且需要一些苛刻的前提条件。一是需要有足够的样本数即投标人数量。对于只有3至4个投标人参与的项目，其投标平均价并不能说明问题。例如，英国政府采购研究认为，6个完全独立的投标人参与的项目，是最理想的竞争状态，并具有最优的采购效率和最低的采购成本。二是参与同一项目的投标人质量应该是相同或相仿的，即其规模、产能、工艺水平、技术水平、产地、经验等是基本相仿的，否则其投标价无法用同一标准进行衡量。三是需要投标人是完全独立且能够真正自由竞争的。四是从政府采购现状来看，前面三个条件在大部分项目中是不存在或者说是难以达到的。

原因二：成本不同，则对利润的要求不同，其投标价自然就存在差异。若简单用一个平均价来衡量其报价的合理性，显然有失公允。以投标价格差异比较小的货物如家具为例，如果是木质家具，则存在木材的品种、产地、质量等成本差异，而其使用的五金件价格差异更大，因此很难用一个简单的投标平均价来判断其价格的合理性。如果是钢制家具，则存在因钢材品质、处理工艺、裸板厚度（管壁厚度）等不同而造成的价格差异，更不用说因生产厂家的规模、产能、工艺水平、技术水平、产地、经验以及管理水平等差异而造成的最终投标价的不同。此外，如果一个生产厂家经验丰富，则大概率会减少材料浪费；工艺水平高，则能充分利用边角料；管理能力强，则可以提高用工水平、生产效率。换言之，这些都可以在一定程度上降低其生产成本。而成本不同，其投标价自然就存在差异。在许多家具采购项目中，最低价只是最高价一半的情况也时常可见。

原因三：相对货物采购来说，大部分服务类项目的投标价更难判断其合理性，必须要有真正的专家方能得出比较客观、公正的结论。例如，对软件开发项目而言，其成本价很难通过一个项目来进行判断。假如某公司具有类似的产成品，那么只需要进行少量的二次开发就能完成项目。在完成大量类似项目后，该公司对后续项目的投标价就可以报得很低。即使某投标人没有产成品，但其公司规模较大、实力较强、经验丰富，并有许多构件、中间件，那么也只需要进行少量的开发就能较快地完成项目，且成本相对于一个新公司来说要低很多。假如一个投标人完全没有经验，所有代码都需要重新编写，那么成本显然要比前两类公司大上许多倍，且开发周期更长、效率更低。此时，若简单粗暴地将一个低于平均价某个数值的投标文件作为无效标处理，显然并不公平，且有可能失去一个真正有实力、有经验的优秀供应商。根据笔者经验，对于纯软件开发项目，某投标人的投标价比投标平均价低30%是正常的。

原因四：价格和效率问题。例如，对于一栋建筑物的建设工作，某供应商若采用全预制件，则可以在极短时间内完成（在2010年上海世博会期间，某公司用一天时间就完成了一栋五层楼的建设工作）；若从挖土、烧砖开始建设，则其成本、效率、报价与第一种方式并不具有可比性。又如，Windows操作系统的开发成本是几十亿美元，如果只销售一套，那么其价格就是几十亿美元，而目前一套Windows操作系统只需要几百元人民币，原因在于已销售了几十亿套的规模效应。实际上，其开发成本早已分摊完毕，现在几乎可以零成本销售。如此一来，其投标价再低，也不能简单地认为是不合理的。虽然例子比较极端，但在现实采购过程中还是存在类似情况的。

当然，并非所有品目的投标价格差异都大到无法利用平均价来进行判断。例如，在物业服务类项目采购过程中，投标人的报价差异相对其他品目要小很多。笔者在同物业行业协会交流沟通中得知，目前大部分物业服务项目的人工成本占整个项目比重的80%左右，而人工成本是受政府最低工资标准限制的（在物业服务项目中，一般人工成本都是按当地政府的最低工资标准进行测算）。因此，无论投标人规模等因素如何不同，其成本大多相差无几，主要差别在于管理成本、投标人追求的利润率不同。据不完全统计，一般物业服务项目的不同投标人的投标价最大不会相差5%。对此类项目，如果某投标人的投标价低于投标平均价的10%，那么就可以认定其为以不合理低价投标的不正当竞争行为。

综上所述，笔者认为，87号令第六十条的规定是可行的，也是合适的。如果简单规定一个价格差异比例，似乎是统一了认定标准，但会给实际操作带来困难，也会对某些投标人不公平，还可能错失许多真正的优秀供应商，更不符合政府采购的“三公原则”。因此，笔者建议，不必量化标准，应具体问题具体分析。即使是同一类项目，针对不同的投标人组合，也应进行个案分析，从投标人的规模、产能、经验等多方面综合考量，而不能简单地套用一个衡量标准。同时，在对异常低价是否合理的认定过程中，应充分利用专家的专业知识和经验，来判断投标人的异常低价是否合理。也就是说，将异常低价是否合理的认定权交由评标委员会，是合适且科学的。

（作者单位：上海市政府采购中心）

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