恶意投诉不可取

【案例看台】

恶意投诉不可取

——从一起行政诉讼案件思考政府采购供应商的维权路径

■ 郑梅清 林益涵

政府采购制度的基础在于建立一种公平竞争的商业环境，而质疑投诉是专门面向供应商的法律救济制度，是优化营商环境的重要抓手之一。2017年12月，北京市高级人民法院就“Y公司与财政部行政处罚决定案”作出终审判决。该案涉及“以非法手段取得证明材料进行投诉”的认定及处罚，对政府采购供应商依法维权有重要参考意义。

案情摘要

S单位委托采购代理机构开展机房建设采购项目，在中标公告发布后，Y公司认为项目评标过程违法违规，先后提出质疑、投诉，并提交了评标现场录音文件。财政部经调查后作出投诉及监督检查处理决定，认定中标结果产生过程违法，责令重新开展采购活动。

后财政部收到举报材料，反映Y公司在提出质疑和投诉时使用的证据材料是非法获取的，要求对其处罚。财政部启动监督检查程序，并分三次收到Y公司的回复材料，Y公司称评标现场录音光盘系某评标知情人士认为评标现场不公正，事后主动提供给公司销售人员（已离职），但其无法提供录音文件获取方式的细节证据，并强调其提供录音仅作为调查线索。经电话沟通，该销售人员称其系通过匿名邮件收到评标现场录音文件并交给Y公司。对此，Y公司请求财政部调查核实。

随后，财政部作出行政处罚事项告知书，告知Y公司在投诉时使用本应对其保密的评标现场录音材料，对员工获取该证明材料手段的合法性应承担举证责任，Y公司应对员工以非法手段获得证据材料的行为承担法律责任，拟依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下称实施条例）第七十三条的规定作出行政处罚。后Y公司提出申辨，财政部认为申辩理由不成立，作出将Y公司列入不良行为记录名单，1年内禁止参加政府采购活动的被诉处罚决定。

Y公司不服诉至法院，一审法院认为被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回Y公司的诉讼请求。Y公司不服提起上诉，二审法院维持一审判决。

立法原意

——质疑、投诉举证责任分配。随着我国市场化经济体系的逐步建立，供应商规则意识及维权意识明显提高，质疑投诉数量也逐年增长。经检索中国政府采购网，财政部自2017年至2024年4月25日共发布投诉处理公告1224条。

质疑、投诉成本几乎为零，且提出质疑和投诉的要求非常低，供应商只要认为采购文件、过程和结果使自己权益受到损害就可以提出质疑，因未得到答复或对答复不满意就可以提起投诉。为防止供应商滥用质疑投诉权，实施条例第五十五条规定：“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。”《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下称94号令）第二十五条规定：“应当由投诉人承担举证责任的投诉事项，投诉人未提供相关证据、依据和其他有关材料的，视为该投诉事项不成立”。这就明确了“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则，对降低质疑投诉的随意性有一定制约作用。

同时，在政府采购程序合法合规的情况下，供应商无法获取其他供应商的响应文件及评审过程的信息。结合实施条例第五十六条及94号令第二十三条有关“财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证”规定，对于投诉人依法不应当获取的保密信息，财政部门可以依行政职权要求采购人、采购代理机构（以下统称招标采购单位）提供，或者投诉人有证据可以证明但难以获取的证据材料，也可以申请财政部门调查取证。因此，供应商质疑、投诉需提供必要的证明材料或明确的线索，但无须承担提供充分、确凿证据的完备举证责任。

——虚假、恶意投诉为法律所禁止。诚实信用是市场经济活动的基本道德准则，也是现代法治社会的基本法律原则。供应商虚假、恶意投诉本身是一种不公平竞争行为，与诚实信用原则背道而驰。从司法实践来看，包括我国在内的世界各国更倾向于排除非法证据，如《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第三款规定：“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”

一旦供应商破坏采购活动规则的证据被采纳，则可能会出现更多违法活动，最终破坏法律所确立的秩序。因此，实施条例第五十七条第一款、94号令第二十九条规定，投诉人捏造事实、提供虚假材料或以非法手段取得证明材料的，财政部门应予以驳回。此外，财政部门还应按照实施条例第七十三条、94号令第三十七条第二款的规定予以惩治。

认定标准

——何为非法手段？“以非法手段取得证明材料进行投诉”强调手段的非法性，但政府采购法律法规并未对“非法手段”进行界定。实施条例释义中指出：“‘非法手段取得证明材料’，是指采取欺骗、强迫、威胁、利诱等手段取得相关投诉所需的证明材料。”

实践中，通常以投诉人提交的材料是其依法不应获得，且投诉人无法证明其取得该材料方式合法作为认定标准。财政部于2016年就恶意投诉作出数个行政处罚，如投诉人提交评审录音证明采购人代表在评审现场发表倾向性言论，或者采取偷拍方式获取竞争对手的投标文件等。

——是线索而非证明材料？Y公司上诉时提出，其提供的录音材料是线索而非证据，更谈不上以非法手段取得的证明材料。

二审法院认为，实施条例第四十条第一款规定：“政府采购评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密。”“遵守评审工作纪律”不仅是对评审专家和招标采购单位的要求，而且也是为所有评审活动参与人所确立的义务。Y公司作为供应商未参与评审过程，不应知悉评审情况。证明材料是指据以佐证观点的物质或资料。Y公司认为评标存在违纪违规情形侵害其合法权益，并以涉案录音材料作为佐证，即使该材料是财政部展开调查的“线索”，也没有改变该材料作为Y公司投诉“证明材料”使用的性质和地位。

——证明材料来源合法性的举证责任由谁承担？Y公司上诉时提出，录音材料来源是否合法的举证责任在财政部，而财政部并无证据证明其以非法手段取得证明材料。

二审法院认为，行政诉讼奉行被告负举证责任规则，并不意味着行政机关在行政程序中不能让行政相对人就其涉嫌违法的行为承担说明责任并提供排除其涉嫌违法行为的相应证据。Y公司并非涉案录音材料的合法知情人，其对如何获取依法不应知悉的证明材料及获取渠道是否合法正当最清楚。不论在法理上，还是在事理抑或常识上，Y公司对其涉嫌以非法手段获取证明材料的行为既有合理说明和提供相应证据的能力，更有相应的义务。如果无正当理由拒不说明并提供相应证据或提供证据不足以排除其违法嫌疑的，应作出对Y公司不利的认定。

需要说明的是，94号令第二十九条第（四）项将“非法手段取得证明材料”解释为“证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法取得证明材料”，明确了由投诉人承担举证责任的不利法律后果，但财政部对Y公司作出行政处罚时94号令尚未施行。在法律没有明文规定的情形下，法院按照社会公众普遍认同的实践准则进行裁判，体现了“公道自在人心”的精神。

——违法行为客观存在的应“将功折罪”？Y公司上诉时提出，其提供录音材料目的是揭露违法行为，财政部也查证属实，属于立功行为，未造成任何社会危害后果，应免于处罚。

二审法院认为，维护公平公正和诚实信用既是财政部门履行监管职责的目标要求，又是招投标参与主体的基本遵循。当事人以非法手段获取证明材料并进行投诉，不论投诉事项成立与否，都是违背诚实信用的行为，破坏了政府采购公平公正秩序。恶意投诉人需要受到法律制裁，这既是义务与责任相匹配的必然要求，也是维护政府采购法律秩序的需要，更是塑造社会诚实信用所必需。财政部综合考虑Y公司违法行为的性质、情节及社会危害程度，将其列入不良行为记录名单，禁止其1年内参加政府采购活动，不存在明显不当。

相关思考

——非法手段获取证据的质疑处理。政府采购法律法规未对非法手段获取证据的质疑如何处理作出规定。根据94号令第十三条“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函”的规定，供应商只要在法定期内提出质疑，招标采购单位就应当受理并答复，这其中也包括非法证据的质疑。考虑到非法手段获取证据的质疑行为本身带有主观恶意，招标采购单位应报告给财政部门，由财政部门启动监督检查程序予以处理。

——驳回投诉不影响查处违法行为。质疑投诉制度是供应商在合法权益遭受损害时寻求权利救济的重要手段，基本功能在于权利救济，而监督检查制度是对采购活动合法性进行监督，任何单位和个人有权对违法行为进行控告检举。《中华人民共和国政府采购法》分设“质疑与投诉”与“监督检查”两个章节，说明两种制度功能互补，各有侧重。对于采购活动存在的违法违规行为，财政部门应启动监督检查程序，并不因驳回投诉而终止。

——多环节发力让恶意投诉无处遁形。一是避免泄露商业秘密。保护商业秘密的目的是为了维护公平竞争，响应文件中非依法公开的内容属于保密信息，招标采购单位应妥善保存响应文件。

二是加强评审现场管理。招标采购单位要对开评标活动进行全程录音录像，明确评标纪律并按规定组织评标，确保与评审工作无关的人员不得进入评审现场，参与评审工作人员不得干预或影响正常评审工作。

三是规范专家评审行为。评审专家应具有良好的职业道德，廉洁自律，遵纪守法。对于评审专家泄露评审文件、评审情况以及评审过程中获悉的国家秘密、商业秘密的，应追究法律责任。

四是依法查处恶意投诉。财政部于2017年发布首批政府采购指导性案例，其中案例2号即为恶意投诉。自指导性案例发布至今，财政部未再发布此类信息公告，取得了良好的社会效果。

（作者单位：北京市昌久律师事务所、北京市延庆区人民法院）

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