政府采购核心“三要素”剖析与实施

中山大学政府采购与招投标管理中心主任 贾延江

政府采购与招投标工作是一项敏感、专业且被公众关注的工作，行外的人总觉得水很深、套路多，行内的人也觉得易被误解、工作难度大、成绩得不到认可。如何破解上述难题？笔者应邀结合二十多年的实践经验，抛砖引玉，与广大同行交流探讨相关的解决办法。

政府采购核心“三要素”剖析与实施

——以中山大学政府采购工作为例

■ 贾延江

政府采购工作包括三个核心要素：政策、廉政、绩效。其中，政策要素就是要确保每一项采购依法合规，不能让单位承担政策风险。廉政要素就是要确保采购廉洁不出事，采购廉政需要健全招投标内控体系，将每项风险点落地落实。绩效要素就是优质、高效地完成采购任务，不拖采购预算执行进度的后腿。下面对各要素分别进行剖析。

政策风险

我国涉及到政府采购与招投标的法规、政策很多，主要包括四个层级：法律、行政法规、部门规章、规范性文件。

法律包括两部：《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》。

行政法规包括两部：《中华人民共和国政府采购法实施条例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》。

财政部规章主要包括六个：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购信息发布管理办法》《政府采购质疑和投诉办法》《政府购买服务管理办法》《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》。

规范性文件则非常多，主要涉及：集采目录和标准、专家管理办法、中小企业支持、节能、环保、进口、自主创新等政策性文件。

各单位采购管理部门需要全面了解和研究上位法规与本单位实际情况，制定适合本单位的采购管理办法和实施细则，并辅助以模板范本、操作规范、流程指引、业务用表等，以便规范实施。通过一整套制度体系，将采购风险关进制度的笼子，避免具体经办人随意发挥，让采购执行始终处于正确的政策“泳道”之中，确保审计、巡视中不出采购政策问题。

在制定制度时，我们要充分发挥政策授予的采购权限，不要层层加码。对于政府采购限额以上的采购，应当严格按“两法”（《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》）要求执行。对于政府采购限额以下的采购，在满足廉政和内控要求的前提下，应该尽量从简，减少不必要的流程和环节，提高采购效率。按照此思路，按照中央级预算单位目前的限额标准，中山大学把采购分成大额、中额、小额，将政府采购限额（货物、服务100万元，工程120万元）以上定义为大额采购，政府采购限额以下至小额零星采购限额（20万元）以上定义为中额采购，小额零星采购限额以下定义为小额采购。

针对大额采购（包括集采目录内），中山大学严格按政府采购的七种方式执行，需要报批报审的必须执行报批报审程序。针对中额采购，则完全采用快速采购的方式。例如90万元的项目，若采用大额的公开招标方式采购，按照法规要求，等标期至少要20天，若采用快速采购，则时间可以自定义，中山大学设置的是5—7天。为提高效率，中山大学设计了“快速采购系统”，借助系统可以更快速地实现中额采购。针对小额采购，则充分体现用户需求和用户优先选择权，用户可以指定品牌型号，并通过网上竞价系统，快速、便捷、自主地完成采购。为更好地防范政策风险，中山大学将相关的政策参数内嵌到采购信息系统之中，做到智能化提醒，减少人为判断失误或遗忘，实现“雪橇道”式的采购执行。

廉政风险

要做到采购廉政不出事，需要系统性地落实采购廉洁防控工作，我们将纪监要求的“三不腐”（不敢腐、不能腐、不想腐）的要求落实为廉洁防控的“三防”（制防、人防、技防）。下面逐项剖析具体做法。

第一，“制防”就是将采购廉政风险关到制度的笼子里，通过对制度体系的查缺补漏，不断修订和完善制度和规则，做到制度管人、不留后门。对制度的修订完善，可以通过分析研究采购廉政案例，吸取其中的经验教训，补充修订到自己的制度中，在制度防范中对采购相关各方（用户、供应商、专家、经办人、招标代理）的敏感行为要有严格的规范要求，这些行为包括：

用户方面，联合供应商量身定制采购需求，虚报采购预算，在采购过程中向供应商透露采购相关信息，在评审过程中发表倾向性言论，引导其他评审专家，将评审内容透露给供应商，联合意向供应商质疑、投诉，对非意向供应商进行劝退，将中标供应商的投标文件内容透露给意向供应商，对中标的非意向供应商进行刁难，在合同履约验收过程中制造阻碍。

供应商方面，破坏公平竞争，控标围标，相互约定一致抬高或者压低投标报价，约定轮流中标，滥用供应商质疑投诉权力，职业投诉敲诈中标人，贿赂用户，贿赂评审专家，贿赂经办人或代理。

评审专家方面，在评审过程中发表倾向性言论，引导其他评审专家，在未发布结果之前将评审结果透露给供应商，通过拒绝签字等不正当方式要求增加评审费，与供应商勾结接受贿赂、操控评审结果。

经办人和招标代理方面，向目标供应商透漏已报名或投标供应商信息、协助围标串标、暗示评审专家、与用户合谋获利等。

对上述敏感易发的高危行为的管控，除了加强采购部门的内控管理，还需要借助监察、审计等其他部门的外部力量，定期或不定期地对重要风险点、负面清单、重大项目等进行审查、抽查和监管。

第二，“人防”就是加强思想教育，让风险意识入脑入心。“人防”主要是针对负责采购的职能部门人员和采购用户，可以通过多种形式开展廉政教育。一是定期廉政专题学习、典型案例研讨，提升采购人员的风险意识；二是邀请纪监、审计、行业专家讲授专题报告，联系当地监狱开展警示教育和主题党日活动，提升规则意识；三是定期开展廉政谈心谈话，做到“咬耳扯袖红脸出汗”，防微杜渐；四是制定用户“三不”，在采购系统登录首页，警示采购人员做到“不锁定、不泄露、不宴请”。在“人防”方面，由于一些项目背后错综复杂，经办人还要有承担“三黑”（背黑锅、挨黑枪、扮黑脸）的勇气。

第三，“技防”就是运用各种技术手段，监控和防范采购廉政风险。除了传统的录音、录像、IP和MAC地址外，还可以通过大数据分析，比对特征量，找出异常值。这些特征量可以包括：中标率异常（极高、极低）、授权人异常、专家评分异常、非正常一致、仅三家投标项目比率等。中山大学尝试设计了采购监督系统，不仅可以对全年的采购项目进行快速“体检”，而且可以通过与电子招投标系统的对接，实现在线的预警、报警，解决人工难以实时比对和判断的难题。

优质高效

优质、高效地完成采购预算任务是衡量采购绩效的重要因素，优质体现为是否在项目预算内，采购到用户满意的产品或服务，高效体现为在最短的时间内完成采购任务。网上对政府采购的诟病主要就是“质次、价高、效率低”，如何快速地采购到用户满意的优质产品和服务呢？要做到优质高效，笔者觉得需从三个方面入手。

第一，靠前服务，深入调研，提升满意度。采购部门首要属性是服务，服务对象的认可是体现服务质量和水平的重要标志。但由于采购工作有很强的政策和廉政要求，此项工作仍隐含着很强的管理属性，特别是当用户的要求与法规政策不符、对采购结果不满意，用户就很容易产生对采购部门的怨言。如何解决这种业务性矛盾？笔者认为：首先是坚持不能“放水”，放松要求不仅会带来政策风险，还会带来廉政风险；其次是要深入调研，了解用户的真实需求，从用户的利益与风险出发和用户充分沟通违规对用户带来的风险隐患；最后是分析用户特殊要求的政策风险指数，在不踩政策法规红线的前提下，可以对一些关键参数有较高的要求，以采购到用户满意的最好产品和服务。另外，好的采购是从需求调查开始的，靠前服务、提前服务会获得用户大量点赞。

第二，借助信息化，优化管理，提高能力。人手不足、项目赶工、质疑投诉是采购管理部门的普遍难题，要解决这些问题，单靠加班加点是不行的。因此，核心的问题是“省时间、提效率”，信息化是缓解这一矛盾的重要工具，为此，中山大学设计了一整套信息化管理工具，来规避政策风险、廉政风险和提高工作效率，这些信息系统解决的问题如下。

“采购管理系统”是个全流程审批、管理系统，可自动调用不同执行系统的数据，减少人工重复输入，实现移动端快速审批，使得预算执行进度、招投标进程等项目执行状况一目了然。

“需求调查系统”是按照财库〔2021〕22号文的要求，将相关调查表格模板化、数字化，并结合已有数据和市场数据，调动潜在供应商积极参与，以将法规要求落地、落实，并减低需求调查难度。

“智能专家库系统”是对现有专家库系统的迭代，主要解决“抽取不精准、履职不尽责、补抽不智能”的问题。

“快速采购系统”主要是解决政府采购限额以下的非政府采购项目，在采购时限上采用自定义，在采购文件与响应文件方式上采用数字化，在评审机制上采用自动评审辅助人工评审相结合。

“电子招投标系统”可以实现对委托项目的管控，委托项目的数据在自己的系统上，同时方便实现全流程电子化、法规内嵌等个性化要求，做到对项目进程状况完全掌握。

“监控预警系统”是采购“技防”的工具，可以实现对采购项目的快速“X光审查”，对接采购执行系统也可以实现预警的功能。

第三，建设团队，规范培训，提高战斗力。对团队中的每位同事，根据其具体情况，都要明确其学习任务和本领目标，每周固定时间举行内部业务培训、案例研讨，积极开展同行交流，参加行业培训、业务竞赛等活动，形成喜欢钻研、“必”求甚解的学习氛围，不断提高每位成员解决疑难杂症的水平。

（作者单位：中山大学政府采购与招投标管理中心）

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