探寻国货采购标准的最优路径

【群策群力共解国货采购之题】

编者按：近日，国务院印发了《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》，提出要保障外商投资企业依法参与政府采购活动，尽快出台相关政策措施，进一步明确“中国境内生产”的具体标准。其实，之前我国也曾起草《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》，但因种种原因未能正式颁布。从今天起，本报特设专栏，邀请业内专家对国货采购制度的顶层设计建言献策，为相关部门提供参考。

探寻国货采购标准的最优路径

——访国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇

■ 本报记者 张舒慧

“要谈论国货标准的事儿，可以从西方国家的做法中获取一些灵感，博采众长、兼收并蓄。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇开门见山地说，他山之石，可以攻玉。中国在国货标准方面的制度设计，可以在吸收借鉴其他国家经验做法的基础上，立足本国，择善而从。

在政府采购制度设计中，探寻国货标准的最优路径涉及两个关键问题：一是标准本身的科学性；二是标准执行的便利性。而这两个问题是相互交织的。

据介绍，国外界定国货的标准主要有以下三种：一是“企业所在地标准”，看提供货物、工程或服务的企业是否在本国注册。比如，供应商是在本国境内注册的企业，则无论其产品来自哪里，都可视作本国货。这是欧盟政府采购采用的标准，但很显然，这种标准更适合服务和工程项目。

二是“国内增值标准”，看产品在生产过程中的增值是否主要发生在本国。以货物为例，在经济全球化的今天，其供应链是十分复杂的。比如，电脑的显示器、硬盘、主板、机身等组成部件可能来自不同国家的生产厂家，而每个部件又由来自不同国家的零件组成。从理论上讲，当将产品拆分到不再有混杂的情况出现时，即可计算在其整个供应链中的国内增值部分是否超过了50%。如果有一大半零部件或劳动力在本国生产或增值，则可视作本国货。美国在联邦政府采购中使用这一标准来界定产品是否为美国货，涵盖购买或收购在美国生产的货物、产品或材料。

三是“海关标准”，看终端产品是否要通过海关进入本国境内。比如，一个产品的零部件均在其他国家制造，但最终产品在本国组装，按照这一标准，该产品便可视作本国货。但实际上，这一产品的主要增值部分发生在国外。虽然我国在政府采购制度设计中尚未对国货标准进行明确，但在实践中，往往执行“海关标准”。

谈到这儿，赵勇抛出了一个问题：为什么要保护本国货？他向记者解释道，全球化本来是让各国受益的，但无论在哪个国家，全球化带来的利益分配却是不均衡的。当经济下行、失业问题严重时，贸易保护主义就会抬头。保护本国货能够让国内企业有更多的机会，从而缓解压力。那么如何给国内企业更多的机会？决定性的影响因素实际上有两个：一是纳税；二是就业。只有当更多的供应链增值由本国企业提供时，才可能让国内企业在产品生产过程中受益。这也是为什么美国不断将“购买美国货”措施加码的原因之一，通过使用联邦资金提升采购美国国产商品和服务的力度，重振其国内制造业。

赵勇认为，虽然“海关标准”是操作起来最简便的方法，但在政府采购中执行该标准对于保护国货其实并没有任何帮助。“企业所在地标准”比“海关标准”稍好些，可操作性强，但只能增加极少的税收和就业。如果决定保护国货，那么从经济学的角度来看，“国内增值标准”是较为科学合理的方法，但从执行的便利性角度来看，又是可操作性最弱的方法。这是因为在政府采购实务中，采购人员难以辨别各个产品的国内增值比例，通常由供应商自行申报货物是否为本国货。而在诚信体系没有完全建立或完善的情况下，由供应商自行申报必然存在一定的风险。比如，由谁来鉴定申报的真假；如果供应商虚假申报，该由谁来承担相应的失职之责等。

那么为何美国“购买美国货”这一政策可以顺利施行呢？“这是因为其有配套的监督机制，特别是美国《虚假申报法》。供应商一旦在投标文件中提供虚假信息，则后续将面临巨额赔偿。因此，供应商不敢虚假申报。”赵勇解释道。

“如果决策者决定采纳支持国货的政策，那么真正有经济学意义的是‘国内增值标准’。而从执行的角度来看，我们将面临两个问题：一是增值比例如何设置；二是由谁来认证产品为本国货。”赵勇告诉记者，在增值比例方面，实际上每个行业、每种产品的国产化率是不同的。最科学的办法是在充分调研的基础上，为每种产品设定最合理的增值比例。但这显然极难实现。因此，从实务操作的角度来看，在制度执行初期，可以采用50%“一刀切”的方法。随着制度的深入执行，可以对该比例进行适当的调整优化。值得注意的是，2022年3月，美国总统拜登已宣布将联邦政府采购的美国货中美国制造的零部件占比分阶段逐步提高，2022年将占比提高到60%，而到2024年和2029年，这一比例将分别提高到65%和75%。

对于认证者，赵勇表示，针对我国的国情，如果由工信部门或质检部门下属的事业单位，或由具备一定资质的会计师事务所这样有一定公信力的机构来对整个产品在供应链的增值进行认证，似乎是一个现实的解决方案。

“就我而言，贸易保护未必值得提倡。但如果国际国内形势推动我国在政府采购中不得不采用保护国货的政策，那么我赞成用‘国内增值标准’的方法来界定本国货。同时，由中立的第三方权威机构来负责认证。”赵勇总结说。

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