社会团体能否“超区”参与政府采购

社会团体能否“超区”参与政府采购

■ 蔡锟

案件经过

涉案项目为“江苏省扬州市江都区人力资源和社会保障局现场互动与持续改善工伤预防培训项目”，项目采用竞争性磋商的方式实施采购。项目采购人为扬州市江都区人力资源和社会保障局，采购代理机构为江苏汇诚投资咨询管理有限公司（以下简称汇诚公司）。

2019年7月15日，汇诚公司在省、市、区政府采购网上发布涉案项目竞争性磋商（二次）公告。江苏省南通市工伤预防协会（以下简称南通工商协会）作为供应商参加了涉案项目的采购活动。在南通工商协会作为社会团体的章程中，其核准登记的业务范围为调查、研究、宣传、培训、服务，活动地域为南通市。

2019年7月25日，南通工商协会被确定为涉案项目成交供应商。次日，汇诚公司发布项目成交公告并公示，公示期为2019年7月26日至2019年8月5日。

2019年8月9日，汇诚公司向南通工商协会发出书面通知：南通工商协会参加的政府采购项目，因在成交公示期间，有参加竞争性磋商的供应商对南通工商协会登记证书中活动地域问题质疑，故要求南通工商协会于2019年8月15日前就活动地域问题出具书面解释。同日，汇诚公司向江苏省民政厅官网在线咨询协会活动地域如何确定。

2019年8月12日，南通工商协会回复汇诚公司，认为没有法律法规规定社会团体在活动地域外不能参与政府采购。

2019年8月15日，汇诚公司就编号MZT0220190069处理结果向江苏省民政厅官网在线咨询。当日下午，江苏省民政厅答复社会团体应该在核准登记的地域范围内开展活动。

2019年8月20日，汇诚公司以南通工商协会不符合资格审查实质性要求和条件，取消了采购项目成交结果，并书面告知南通工商协会。当日，南通工商协会向汇诚公司提出书面质疑，要求汇诚公司撤销“取消采购项目成交公告”的决定。汇诚公司在收到该质疑书后未在法定时间内进行书面回复。

2019年9月2日，南通工商协会向扬州市江都区财政局（以下简称江都区财政局）书面投诉汇诚公司，要求：第一，按照《政府采购质疑和投诉办法》相关规定，对采购代理机构未在质疑答复时间内回复质疑进行处理；第二，取消《关于取消“涉案项目采购成交公告”的公告》，恢复南通工商协会成交资格。

2019年9月4日，江都区财政局收到南通工商协会投诉书并开展调查。

2019年9月27日，江都区财政局在省民政厅官网进行在线咨询“南通市工伤预防协会是否可以到扬州市参加政府项目投标”。同日，该局发函商请南通市民政局对南通市工伤预防协会活动地域予以明确。

2019年9月29日，江苏省民政厅在线答复社会团体应该在核准登记的地域范围内开展活动。

2019年10月8日，南通市民政局答复：第一，关于登记证书中“活动地域：南通市”的解释，请以《〈社会团体登记管理条例〉释义》为准；第二，关于南通市工伤预防协会是否可以参加南通市以外政府采购招投标活动，请参照政府采购法及其实施条例执行。

2019年10月14日，江都区财政局作出扬江财购[2019]251号《政府采购供应商投诉处理决定书》（以下简称251号《投诉处理决定》），根据投诉审查结果和江苏省民政厅及南通市民政局的回复结果，依据政府采购法第五十六条及《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条的规定，认定南通工商协会的投诉事项因缺乏事实依据而不成立，决定驳回南通工商协会的投诉，重新开展本项目采购活动。

南通工商协会不服251号《投诉处理决定》，向扬州市江都区人民政府申请行政复议，但未获得支持。江都区政府于2020年1月20日作出[2019]扬江行复第30号《行政复议决定书》（以下简称30号《复议决定》），维持了251号《投诉处理决定》。

南通工商协会仍不服，向法院提起行政诉讼。

法院观点

一审法院江苏省高邮市人民法院认为：

本案的争议焦点为，第一，南通工商协会能否在章程核准登记的活动地域外参与政府采购活动；第二，江都区财政局及江都区政府分别作出的251号《投诉处理决定》及30号《复议决定》是否应予以撤销。

关于争议焦点一。法院认为，政府采购法第二十二条第六项规定了供应商参加政府采购活动应当具备的兜底性条件，即法律、行政法规规定的其他条件。根据《社会团体登记管理条例》第十四条第二项及第二十五条第一款第二项的规定，作为合法登记的社会团体，一方面既要依据其章程开展活动，另一方面要在章程核准登记的活动地域范围内开展业务活动。

在本案中，南通工商协会核准登记的业务范围为调查、研究、宣传、培训、服务，活动地域为南通市。而涉案项目属于培训类，故南通工商协会参与涉案培训采购项目，属于其章程核准登记业务范围，其应当在其登记的活动地域内即南通市开展业务范围内的业务。因此，南通工商协会到扬州市参与在其业务范围内的培训采购项目活动，明显违反其章程中关于活动地域的限制性规定。

关于争议焦点二。法院认为，因南通工商协会到扬州市参与在其业务范围内的培训采购项目活动，违反了其章程中关于活动地域的限制性规定，故汇诚公司以此为由，取消了涉案项目成交公告结果，即取消南通工商协会的成交资格，并无不当。

关于南通工商协会提出的，汇诚公司未组织重新评审就直接取消其中标资格，违反《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三十二条之规定的主张，法院认为，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三十二条规定的资格性检查认定错误等情形系组织重新评审的条件，即只有存在上述规定的资格性检查认定错误等情形时，采购人或者采购代理机构才可组织重新评审，而非存在资格性检查认定错误等情形时，采购人或者采购代理机构必须组织重新评审，南通工商协会的上述主张出现了逻辑偏差，不予采信。

关于南通工商协会提出的，汇诚公司从发布文件日到供应商提交首次响应文件截止日时间少于10日，存在严重程序瑕疵，违反《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第十条之规定，江都区财政局未对该程序进行调查的主张，本院认为，汇诚公司于2019年7月15日发出竞争性磋商文件，规定竞争性磋商响应文件接收截止时间为同年7月25日，并不违反上述规定，且南通工商协会已经在规定时间内提交了竞争性磋商响应文件，其权利并未受到任何实际影响，故对南通工商协会的上述主张，不予采信。

综上，江都区财政局作出251号《投诉处理决定》具有事实和法律依据，程序合法，虽然对南通工商协会的第一项投诉事项的处理确有不妥，但因及时向汇诚公司发出《整改通知书》进行补救，故未对南通工商协会的权利产生实际影响。同时，江都区政府作出30号《复议决定》程序亦无不当。

据此，一审判决驳回了南通工商协会的诉讼请求。

经在中国裁判文书网检索，未发现本案存在上诉情况，一审判决已生效。

焦点分析

在我国政府采购活动中，供应商主要为各类企业，较少涉及事业单位，更少涉及社会团体。因此，本案系社会团体作为供应商参加政府采购活动的典型案例，社会团体相比于企业有哪些资质条件上的额外要求，值得进一步思考。

第一，社会团体属于可以参加政府采购活动的供应商范围。

政府采购法第二十一条规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。

《中华人民共和国民法典》第八十七条规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人；非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。

《社会团体登记管理条例》第三条第一款及第二款规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记；社会团体应当具备法人条件。该条例第六条规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。

根据上述规定，经县级以上人民政府民政部门登记的社会团体，系非营利性法人，具备法人身份。因此，完成登记的社会团体亦属于可以参加政府采购的供应商范围。

第二，社会团体的成立登记系主体资格的确定，在性质上应属行政许可。

行政许可法第十二条第五项规定，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项，可以设立行政许可。该法第十四条明确，本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

《社会团体登记管理条例》第十二条第一款规定，登记管理机关应当自收到本条例第十一条所列全部有效文件之日起60日内，作出准予或者不予登记的决定。准予登记的，发给《社会团体法人登记证书》。

根据上述规定，社会团体的成立登记，系该团体获得民事主体身份，具备民事主体资格的体现。自登记后，该团体具有了民事权利能力和民事行为能力，可以独立享有民事权利和承担民事义务。

因此，社会团体在民政部门的成立登记，与企业或其他组织的市场主体设立登记性质近似，属于确定主体资格的事项，性质上应属于行政许可的范畴。

第三，业务范围及活动地域系社会团体的许可登记事项，社会团体超活动地域开展业务，属于超许可范围进行活动，不满足政府采购中的供应商资格条件。

政府采购法第二十二条规定了供应商参加政府采购活动应当具备的条件，该条第六项明确，除前五项之外，法律、行政法规还可以额外规定供应商参加政府采购活动应当具备的其他条件。在实践中，一般认为，法律、行政法规强制要求的行政许可事项，可以成为前述的其他条件。

《社会团体登记管理条例》第十二条第二款规定，社会团体登记事项包括：名称、住所、宗旨、业务范围、活动地域、法定代表人、活动资金和业务主管单位。

如前所述，社会团体的成立登记系行政许可。因此，在政府采购活动中，要求供应商若为社会团体则必须获得《社会团体法人登记证书》而具备民事主体资格，这是其必备的资格条件。但与此同时，因《社会团体登记管理条例》的特殊要求，业务范围及活动地域属于社会团体的许可登记事项，限定了社会团体的活动范围。因此，社会团体必须在其登记的业务范围及活动地域内方能开展业务活动，这也成为该社会团体在政府采购活动中应当具备的资格条件。

而这一点，正是前述案件中各方当事人争议的焦点。

有观点对此持否定态度。该观点认为，社会团体的登记与企业法人的登记并无实质区别。按照《市场主体登记管理条例》的规定及在实践中的理解，市场主体的设立登记虽然属于行政许可，但是该市场主体登记中包括名称、经营范围、营业场所、注册资本及法定代表人等在内的具体事项并不构成许可事项（许可范围），即，不能以超越登记事项范围实施市场活动为由，否定该市场主体参加相应市场活动的资格或否定该市场主体相应行为的法律效力。因此，在社会团体的设立登记中，作为登记事项的业务范围和活动地域，也不应构成对该社会团体参与政府采购活动的限制，亦不应构成对该社会团体相关行为法律效力的否定。在前述案例中，原告南通工商协会即持有该观点。

笔者认为，这一观点确有其合理性，但却忽视了企业法人登记和社会团体登记中相关条文规定的差异。

行政许可法第八十条第二项及第八十一条规定，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；被许可人超越行政许可范围进行活动的，行政机关应当依法给予行政处罚。

由此可见，无论是未获得许可还是超过许可范围，都属于违反社会管理秩序的违法行为，其行为后果面临着行政处罚。

但《市场主体登记管理条例》在第四十三条对“未经设立登记从事经营活动”的行为设定了行政处罚的情况下，却在第四十六条规定，市场主体未依照本条例办理变更登记的，由登记机关责令改正，拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。“市场主体未依照本条例办理变更登记”，说明该主体已经在登记事项范围之外实施了经营活动。在此情况下却并不会直接受到处罚，可见《市场主体登记管理条例》在立法时也一定程度地认为市场主体的登记事项本身不属于许可事项范畴，亦不构成许可范围。

而《社会团体登记管理条例》有所不同，该条例第三十条第二项及第四项规定，社会团体超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动，或者不按照规定办理变更登记的，都至少应当由登记管理机关给予警告，责令改正。由此可见，社会团体超登记事项的活动属于对社会管理秩序的违背，《社会团体登记管理条例》在立法时含有将社会团体登记事项设定为许可范围的目的。

对此，该条例第十三条第二项关于不予登记情形的规定实际也佐证了业务范围和活动地域属于许可事项（许可范围）。该项规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记机关不予登记。可见，《社会团体登记管理条例》在立法时意图避免同类社会团体在同一地域内的重复设立，而将业务范围和活动地域作为限制的一种方式。

笔者认为，《市场主体登记管理条例》与《社会团体登记管理条例》在规定上的差异，可能源于企业法人与社会团体法人的属性不同。前者系营利性法人，应当充分鼓励和保障其竞争性，后者系非营利性法人，故应充分保障其服务宗旨，弱化其竞争性。

当然，因为社会团体法人作为供应商参与政府采购的情况确实较少，笔者也期望有关部门对《社会团体登记管理条例》中的相关规定给出更为细致的分析与说明，以对社会团体法人如何参与政府采购活动给予更清晰的指引。

（作者系北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师）

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