农村采购监管应得到重视

【探讨与争鸣】

农村采购监管应得到重视

■ 明谭

人们普遍认为农村的村委会财力有限、财务管理不够规范，因此其采购也容易被忽视。伴随着农村经济实力的不断增强，在农村类似村委会等基层自治组织的采购项目也逐渐增多。笔者认为，对于此类农村采购项目，应及时将其纳入相关监管部门的视线中。

农村采购不应成为被忽视的角落

其一，农村集体经济逐渐发展壮大，其采购能力呈上升趋势。按照中央农办、农业农村部开展的全国农村集体资产清产核资工作数据显示，截至2020年，全国共有集体土地总面积65.5亿亩，账面资产6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元，占47.4%。集体所属全资企业超过1.1万家，资产总额1.1万亿元。同时，资产高度集中在村级，村级资产4.9万亿元，占总资产的75.7%，村均816.4万元。全国乡村特色产业产值超亿元的村就有多个。同时，政府重视农村工作，对农村基层组织的拨款也不断增加。例如，2022年印发的《大连市加快推进基层社会治理现代化建设实施方案》，要求在社区党组织每年20万元服务群众专项经费的基础上，增支8500余万元村级组织服务群众专项经费，再按照每村每年5万到10万元标准下拨到村。可以说，多渠道的资金支持，使得农村村委会有能力开展的采购项目呈上升趋势。

其二，农村采购种类品目不断增多。无论是一支笔、一套桌椅等办公用品，还是节日氛围装饰品、慰问品、党建用品、防疫物资等，都是农村采购的对象。时下正红火的以贵州“村BA”为代表的全国性农民篮球、足球比赛，预计也将继续拓展农村采购的品类“版图”。

其三，农村基层组织承担的公共管理职能也推动着农村采购项目的不断增多。例如，财政部等部门于2019年联合下发的《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》，要求鼓励集体经济实力强的村对所属各类农村公共基础设施实行统一管护，鼓励地方政府逐步由直接提供管护服务向购买服务转变，鼓励运营企业与村级组织开展管护合作，聘用村民参与管护。笔者认为，类似上述职能的行使，往往需要农村基层组织经过采购程序得以达成。

农村采购现有监管方式不一

目前，按照采购主体与监管部门的不同，农村采购可以大致划分为以下三种模式。

第一种是乡镇代采模式，即由村委会提出采购需求，由乡镇政府进行统一采购。此时采购方（乡镇政府）与使用方（村委会）是分离的。在此种模式下，如果使用的是财政资金，且预算金额在采购限额以上或采购标的在集中采购目录内，则此类采购属于政府采购，由财政部门负责监管。

考虑到乡镇代采模式具有采购较为规范的优势，有些农村采购项目（如服务采购项目）必须由乡镇代采。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2022年印发了《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》，规定属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的村级公共服务事项，要纳入政府购买服务指导性目录，在征求村级组织意见的基础上，由县乡级政府依法购买服务。

但这种模式也有一定的弊端。一方面，如果乡镇代采项目资金非财政资金，而是基层自治组织或农村集体经济组织的自有资金，则此类项目就不属于政府采购项目，不能依法由财政部门监管，而只能依靠乡镇政府内部的内控制度来监管。一旦其内控制度建设不到位，当项目发生纠纷时，可能会出现处置依据不足的情况。

另一方面，乡镇代采模式容易拉长农村采购的流程，弱化农村基层组织采购人的身份，在后续采购人主体责任履行环节上容易出现问题。比如，一旦农村采购因纠纷引发诉讼，则乡镇政府作为名义上的采购人便会成为被告。实际上，负责代采的乡镇政府对采购需求的理解可能不如实际采购人即村基层组织那么清楚。这既不利于纠纷的快速解决，也不利于乡镇政府的实际履职。

第二种是直接采购模式，即由村委会自己作为采购人进行采购，由农业农村部门负责监管。比如，有的村委会直接选用代理机构，对村组织的物业服务进行招标。

一些地区还出台了对农村采购的具体监管细则。比如，浙江省绍兴市上虞区出台了《上虞区农村集体经济组织货物（服务）采购实施意见（试行）》，规定金额在1万元以下的，直接在“村采云”上采购；金额在1万至5万元之间的，经审批后通过“村采云”采购；金额在5万元以上的，纳入乡镇（街道）招投标平台实施项目采购；金额在50万元以上的，进入区产权交易公司平台进行交易。

又如，浙江省杭州市临平区农业农村局和公共资源交易管理委员会办公室联合下发了《杭州市临平区村（社区）货物和服务采购管理办法（试行）》，规定在10万元以下的货物、服务采购项目由“村采云”平台进行采购。在监管责任划分上，该区农业农村局负责预算在200万元（含）以上村（社区）采购活动的审核、监督和投诉处理工作，镇（街道）负责辖区内预算在200万元（不含）以下村（社区）采购活动的审核、监督和投诉处理。村（社区）作为采购人，对采购公告、采购文件及合同内容的合法性、合规性以及公平、公正、合理负责。

笔者认为，上述这些探索对规范农村采购起到了非常积极的作用，但此种模式仍面临着法律监管依据不足的问题。

由于村委会不属于现行《中华人民共和国政府采购法》规定的国家机关、事业单位、团体组织这三类采购人范围，故而其采购项目不属于政府采购项目，相关监管部门不能依照政府采购法律法规进行监管。若是农业农村部门依照前述区级有关部门的规范性文件进行监管，考虑到人民法院在审判行政诉讼时参照规章以上层级的文件进行审判，那么一旦农村采购项目出现诉讼争议，监管部门将面临监管依据层级不够而不被法院采信的窘境。同时，由于目前农村采购与政府采购的基本程序很类似，在推行行政裁决制度强调专业化的当下，由农业农村部门进行监管，还面临着专业度相比财政部门有所欠缺的问题。

第三种是混合模式，即农村采购主体仍是村基层组织，但对于地区规定的在采购预算额度以下的项目，则直接使用当地财政部门要求的电商平台。

比如，江苏省盐城市盐都区将省财政厅政府采购中标单位（“京东慧采”平台）直接引入作为盐都区村级采购试点服务平台，为全区246个村（居）开通采购账号，明确限额以下可通过程序集体决策后在“京东慧采”平台自行采购。笔者认为，这种探索虽然暂时解决了农村小额采购的规范度问题，但仍未从根本上解决此类采购的监管部门归属问题。

适时明确农村采购监管部门是解决问题的关键

2023年2月16日，中央纪委印发了《关于开展乡村振兴领域不正之风和腐败问题专项整治的意见》，要求积极开展乡村振兴领域不正之风和腐败问题专项整治，对乡村振兴领域问题线索进行“大起底”和“回头看”。笔者认为，采购是易滋生腐败问题的重点领域，农村采购的监管问题需要引起各方重视，可以采取以下两个思路。

一是由财政部门进行监管。虽然农村采购尚未纳入政府采购规制范畴，但农村采购采用政府采购的方式与程序是大势所趋。《中华人民共和国政府采购法（修订征求意见稿）》已经扩大了政府采购的范畴，笔者建议，趁着修法的契机，将农村采购纳入政府采购的监管范畴，由财政部门统一实施监管。

财政部门对农村采购进行监管，不仅有丰富的经验，而且也有多元的监管手段。比如，《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第三十六条规定，在政府采购项目投诉、举报处理和监督检查过程中，财政部门可采取书面关注方式责令采购人整改。书面关注指财政部门向采购人的主管预算单位发送书面关注函，告知其下属单位即采购人存在的问题，请其对相关问题予以关注。可以说，财政部门以书面关注为代表的柔性执法方式，使得其在监管农村采购时更具有灵活性，罚则适度。

二是由农业农村部门进行监管。由于目前在其职能中并未明文规定有监督农村采购事宜，相关部门还需制定规章以上层级的文件，明确监管职责和要求。

在现行条件下，为了避免农村采购出现监管不一、多头监管或“监管真空”的问题，笔者建议，各地区不妨按照《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》（国办发〔2023〕1号）精神，对现行监管标准不一致、相互不衔接的制度规则，抓紧提出修订完善意见，明确农村采购监管单位，或明确牵头单位进行跨部门的综合监管，确保农村采购监管体系更加畅通有效。

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