苦练基本功 打造核心竞争力

【大咖传声】

编者按：近年来，代理机构数量实现“井喷式”增长，但质量参差不齐的问题令人堪忧，量变更要质变，这已在代理行业内达成共识。改革洪流滚滚向前，站在新时代的坐标上，代理机构如何在行业丛林中屹立不倒，提升核心竞争力成为关键。为此，我报开设相关栏目，将陆续邀请圈内“大咖”围绕这一话题展开讨论。

苦练基本功 打造核心竞争力

——新时代政府采购代理机构如何做好政府采购需求管理

■ 程超

“当别人想要一杯水的时候，你提供的不应是一杯咖啡。”在经济学论著中，常用到类似的比喻来说明需求分析和需求管理的重要价值。做好政府采购需求管理工作是贯彻落实深化政府采购制度改革要求的重要举措。在新时代下，政府采购代理机构应立足政府采购需求拓展代理服务，帮助采购人做好需求管理，为采购人提供高附加值、专业化的政府采购代理专业服务，这才是根本之道、发展基石。

 政府采购需求管理的本质和内涵

采购需求是政府采购活动的核心。2021年5月，财政部印发了《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》），确立了采购需求在政府采购活动中的源头作用，明确了采购需求调查、审查的主体责任归采购人承担，明确了采购前、采购后采购需求管理的主要任务，并对采购需求的编制、采购实施计划的确定、风险控制等做了细化规定，同时，赋予了采购人可以委托采购代理机构参与采购需求管理的权利。

政府采购需求管理是指采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。

首先，采购人需要通过科学的需求定位、需求分析才能确定比较清晰、符合实际的采购需求；其次，采购人编制采购实施计划的过程，是为了明确通过何种方式、按照何种程序来满足已确定的采购需求；最后，在确定采购需求和让采购需求得以实现的同时，还要进行风险控制，即明晰需求中技术、商务、目标、定位，以及获取过程的合理、合法性问题。

政府采购代理服务拓展的几个关键方向

在政府采购项目中，需要增加的工作任务包括开展需求调查、编制采购需求、编制采购实施计划、审查采购需求和采购实施计划、合同文本审查和履约验收。在新的要求下，政府采购代理机构应积极参与到政府采购全过程的各个环节，帮助采购人把采购需求管理的内容快速清单化、文档化、流程化。

一是开展采购需求调查，做好书面记录和存档工作。需求调查的实质是对项目进行可行性、合理性、经济性分析，需要有专业的调查人员、明确的调查内容、科学的调查方式和清晰的决策程序。《办法》第十条规定，面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。《办法》第十一条规定了4类项目应当开展需求调查，划定了需求调查的范围，可以概括为“钱多、重要、专业、自愿”，同时确定了两种可以不重复调查的情况，即1年内已进行需求调查的项目和在对采购项目开展可行性研究等前期工作中已开展需求调查工作的项目。

在实施项目采购中，采购代理人员一般通过向同行业、类似单位咨询、网络查询等方式了解产品的历史采购信息，进而获得有关产品的技术资料、产品价格信息，对技术指标进行简单糅合，或完全参考某一已完成项目的采购文件制定采购需求。

作为专业采购代理机构，应有效落实采购前市场调研和采购需求调查工作，首先要明确调查问题，结合问题选择合适的调查方式，规定调查结果的呈现形式（调查报告、调查建议书、问题清单等），将调查结果的采纳情况及原因说明纳入后续审查工作机制，以确保调查结果可以有效转化为采购需求，避免采购人“掉坑”，及时帮助采购人发现尚未关注到的技术路线、市场行业，防止他们由于专业度不够过度依赖个别供应商的意见，帮助采购人更好地实现采购目的。

二是落实政府采购政策，科学合理确定采购需求。在项目实施过程中，采购需求的形成普遍存在“挤牙膏”、随意做、走过场等现象，带来的后果就是：采购文件常出现采购需求不符合法律法规规定，政府采购政策体现不完整，采购文件对采购标的功能、参数描述不完善等情形，最后只能把大量评审分值、权重留给条件差、履约能力不足的供应商，从而导致质疑投诉出现，甚至导致项目采购失败。

采购代理机构要及时帮助采购人把落实政策功能的重点从交易环节前移至需求管理环节，将政策功能嵌入采购实施计划的流程中、采购文件的文本中，技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次，功能和质量指标的设置要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素，在制度上实现闭环。

此外，采购代理机构还可加强与供应商信息的互联互通，搭建交流平台，要求潜在投标人为采购需求的制定提供相关信息，避免信息单向流动，形成采购双方良性互动，降低信息成本。同时，可通过相关数据库在线对比同类商品或服务的技术参数和价格。

三是梳理项目要点、风险点，科学编制采购实施计划。采购人在开始采购活动前，还应当编制采购实施计划，采购实施计划包括合同订立安排和合同管理安排等各项内容。但从现阶段实际情况来看，无论编制采购需求还是编制采购实施计划，都需要采购代理机构精通政府采购相关法律法规、合同管理以及项目管理知识，同时，能够根据采购人的采购目标，协调相关方梳理合规合理的采购需求。

在合同管理实施中，采购代理机构要坚持“以终为始”的理念开展合同策划，对政府采购项目的风险进行预测和分析，并在合同中设置相应条款，从而将采购人的管理风险降到最低；应帮助采购人通过清单、文档方式梳理项目采购包划分、供应商资格条件、采购方式、评审规则、合同类型、定价方式等环节的要点、风险点，以及针对性的操作要领、管控预案、责任分担和替代方案；注重预判合同订立风险与合同履行风险，防止中标供应商“坐地起价”。这样可以帮助采购人提前预判和化解采购风险、减少采购损失、提高采购成功率和满意度。

《办法》还首次提出，对重点项目要由采购人聘请的法律顾问审定合同文本，这就需要准备法律顾问出具的法律意见书。采购代理机构可以帮助采购人编写好法律意见书文档，文档内容应当涵盖需要审定的合同文本必备条款。

四是坚持五大原则开展文档审查，严格采购需求管理审查。《办法》第三十二条规定，采购人可以根据本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。采购代理机构在没有参与确定采购需求和编制采购实施计划的前提下，可以接受委托参与需求审查。在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查。在审查阶段，我们可以帮助采购人细化组织方案、审查工作文档，也可以为采购人的审查决策提供咨询服务。这样可以针对采购需求管理中的重点风险事项做好准备，对于未通过审查的采购需求或计划，采购人应当及时修改内容并重新进行审查。

审查应遵循以下五大原则：采购需求的合规性原则，与采购任务书的一致、匹配性原则，采购需求的科学、完整、一致性原则，“宽进优选”原则，采购需求的项目可操作性原则。

五是加强采购平台数字化建设，促进采购需求标准化。在政府采购项目实施过程中，由于各类采购项目技术要求复杂，采购人缺乏前期需求调研导致技术商务要求不合理，其对国家资产配置标准的规定了解不够，造成实际价格超过预算导致采购失败、受到供应商质疑。通过数字化处理，将大量标准参数变为可提取、易比对的数据，可以大大降低失误风险、提升采购效率。比如，计算机、耗材这类货物类商品往往型号多、迭代快、技术参数较为复杂，借力数字化手段将技术参数进行数字化、标准化，在采购需求文件编制环节实现自动关联技术参数，并作为审核的参考依据，可以大大提高采购需求编制的准确性，为提升采购效率提供有力的数据支撑。

采购代理机构应加强数字化建设，将采购预算、采购前调研论证、政策要求等嵌入数字化系统，打通业务系统的数据流、信息流，建设集交易、监管、服务于一体的、贯穿采购业务全生命周期的数字化系统，探索延伸使用场景，实现从采购需求管理、采购实施计划，到采购寻源、采购执行的全流程数字化，进一步提升风险控制管理水平，推动采购执行更阳光、更科学、更规范，同时降低采购成本。

未来代理机构需具备核心竞争力

基于对政府采购市场现状与发展趋势分析，在采购人主体责任的发挥过程中，采购代理机构应从初级、中级、高级三个层次来持续打造专业化服务能力，获得未来立足于采购服务市场的“制胜法宝”。

在初级能力方面，一是采购文件编制能力。即根据客户提供的需求文件，结合政府采购法律法规及管理规定对政府采购各种采购方式的规范性要求，合法合规、准确无误整合编写采购文件的能力。二是规范组织及操作能力。即灵活掌握政府采购各项法律法规及管理规定，并能施以有效管控，杜绝操作风险。三是采购政策、法律法规解读能力。即充分掌握政府采购各项规定及其含义，融会贯通且应具备前瞻性。

在中级能力方面，一是采购需求分析与解读能力。即判断需求是否完整、合理、具有歧视性排他性；需求是否表达充分，能让潜在供应商理解并提供相应报价；需求内容是否能与评审标准相呼应，能准确诠释采购意图。二是市场行情掌握能力。即通过对需求的理解及对市场信息的有效收集，判断项目的竞争程度，为采购方式的选择、采购价格的测算、采购风险防范等提供前期支持。三是供应商资源获取能力。即有针对性地对某一行业的供应商信息进行有效捕捉与收集，这些信息应能够反映该供应商的履约能力、诚信水平、风险指标等。

在高级能力方面，一是行业信息整合能力。即为提供一站式问题解决方案储备信息资源的能力。二是采购管理全过程咨询服务能力。包含从采购流程体系标准化搭建、项目前期调研、预算申报、项目立项、采购实施、合同履行、项目验收、绩效评价、供应商风险评估及跟踪管理等在内的全过程采购咨询服务。高级能力应更多地借助大数据支撑及科技手段。

未来的政府采购代理服务，应打造为一种“采购+咨询”的服务模式，“采购”是基本功，“咨询”才是核心竞争力。

代理机构要加强自身专业能力建设，实现从“重程序的合规性采购”向“重需求的专业化采购”转变，提升采购代理专业和技术的含金量，为采购人采购决策提供专业化的方案，当好采购人的参谋助手。

（作者单位：中国通用咨询投资有限公司）

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