从纠纷处理实践探政采行政裁决原则

从纠纷处理实践探政采行政裁决原则

■  叶军

当前我国各地正积极进行政府采购行政裁决的试点工作，关于应当构建什么样的政府采购行政裁决制度问题，业界争论不休。笔者从政府采购纠纷处理实务的角度出发，对构建政府采购行政裁决制度的原则进行分析探讨，希望为构建科学合理的政府采购行政裁决制度提供一些有益参考。

裁决范围的“不告不理”原则

当前政府采购投诉处理在启动后不完全受限于投诉人的投诉范围。由于政府采购投诉处理实际是财政部门对政府采购的一种监督管理活动，从逻辑上讲，财政部门对处理过程中发现项目采购过程尚有投诉事项之外的违法违规问题，也应当主动进行调查并作出处理，这方面不乏相应的案例。但是若在行政裁决制度环境下，裁决者不具备政府采购监管职责，因此，不存在超出申请裁决者的申请范围而进行延伸处理的问题，裁决者应当紧紧围绕申请人的申请范围进行案件事实的审查并作出裁决。这一点与法院对民事纠纷的裁判原则是一致的，即坚持不能超出原告诉讼请求范围作出裁决。

客观中立和当事人的法律地位平等原则

对于客观中立原则，传统政府采购投诉处理从监管者角色出发，难以做到完全中立。在实践中，往往可能因为监管原因对采购人提出较高的要求，但供应商仍然对监管部门处理决定的公正性存在诸多疑虑。在传统政府采购投诉处理中，监管者角色与裁决者的角色混同、交错，令财政部门在政府采购投诉处理中常常处于无所适从的尴尬境地，往往从审慎角度出发以监管者角色取代裁决者角色。若政府采购行政裁决的裁决者将监管者角色有效剥离，让其纯粹居中地对政府采购纠纷（民事纠纷）作出裁决，裁决者角色定位更为纯粹且有利于客观中立作出裁决，这从一定程度上消除了供应商对于政府采购裁决的客观性和公正性的疑虑。

对于当事人法律地位平等原则，在政府采购行政裁决全过程中，应当坚持采购人与裁决申请者双方当事人法律地位平等的原则，应当充分、平等地赋予双方当事人提交证据、质疑证据、发表意见、互相辩驳的权利和机会。政府采购行政裁决全过程坚持双方当事人法律地位平等的原则，是程序正当原则的应有之义。政府采购行政裁决在程序上贯彻当事人法律平等的原则，有利于当事人尤其是申请裁决方期望的实体正义以“看得见的正义方式”实现，从而有利于更好地实现政府采购行政裁决维护公平正义，维护法治秩序的制度机制功能。

坚持现场听证为主原则

政府采购行政裁决的审理方式应当坚持以现场听证为主，以书面审查为例外的原则。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第二十三条规定，“财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证”。可见，当前政府采购投诉处理是以书面审查为原则的。政府采购行政裁决是一种准司法性质的行政行为，作为行政裁决前的案件审理行为应当参照司法行为，坚持现场听证的方式来进行案件审理。双方当场举证质证及发表现场辩论的方式有利于裁决者兼听则明，有利于裁决者查清案件事实。大量司法实践表明，现场口头言词审理方式，便于裁决者通过面对面的“察言观色”探明真假虚实，同时通过双方现场辩驳可以防止偏听偏信。这正是政府采购行政裁决较传统政府采购投诉处理更有利于查清案件事实，从而作出公正客观裁决的关键所在。

谁主张谁举证原则

在举证责任的设置上，由于政府采购纠纷在性质上为民事纠纷，故应当根据民事举证责任实行谁主张谁举证的原则。这一点与传统政府采购投诉处理有一定区别，虽然94号令有投诉者对其投诉主张承担举证责任的规定，但由于传统政府采购投诉处理者同时扮演监管者的角色，因此，对案件事实主动、审慎的调查成为投诉处理者的要求，这在相当程度上减轻或者转移了投诉者的举证责任，加大了其恶意投诉或者滥用投诉权利的可能性。政府采购行政裁决应当明确坚持谁主张谁举证的原则，对于未能完成举证责任处以事实不明的主张应当认定为不成立，裁决机关应当依照举证责任分配原则导致的法律后果进行裁决而不承担所谓查明真相的职责。

重视调解原则

政府采购行政裁决所解决的政府采购纠纷为民事纠纷，这已成为共识，这也是政府采购纠纷得以实行行政裁决制度的原因所在。通过调解结案不但能使得双方当事人以不伤和气的方式解决纠纷，而且有利于结案法律文书的后续执行。一是政府采购行政裁决具有准司法的性质，且处理的是民事纠纷，理应贯彻调解原则。二是与其他民事纠纷相比较，政府采购纠纷当事人一方为政府部门，另一方为市场主体，以调解方式结案对于社会和谐稳定的作用明显。三是从政府采购行政裁决制度的程序设计角度看，应当调解先行，即在案件受理初期设置必经的调解环节，只有调解不成或者投诉人坚决拒绝调解才开始进入案件审理环节。四是裁决者应当将调解贯穿行政裁决整个过程，在政府采购纠纷裁决过程中的任何节点均不懈怠把握调解的机会，从而更为有效地维护和促进和谐稳定的社会秩序。

最后，笔者认为，政府采购行政裁决制度的建立和完善，在努力破除原有的一些思维定势和框架的基础上，应当借鉴和吸取我们在政府采购投诉处理实践中行之有效的制度成果，以及正反两面的经验和教训。当前，顶层设计的改革方向已然明确，多种构想、各种观点的交流和碰撞有利于真理越辩越明，试点先行的经验更弥足珍贵。政府采购行政裁决制度将在试行和修改中日益走向完善，为政府采购活动的健康有序发展发挥越来越重要的作用。

（作者单位：浙江省丽水市财政局）

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