浅议信息系统项目分包问题

【热点关注】

浅议信息系统项目分包问题

■ 秦志龙

此前在《中国政府采购报》刊登的《信息系统后续采购换供应商缘何难》一文中，笔者提出了一个观点：“由于信息系统项目的特殊性，不可避免会产生由一个供应商长期服务的可能性，但通过合理分包，可以减少这种情况的发生，至少可以减少其服务内容，即减少其合同份额。”

也就是说，为了尽可能减少信息系统项目长期由一个供应商服务带来的弊端，可以通过合理分包的方式来处理。

那么，到底怎样分包比较合理？分包是否有章可循？应该遵循什么原则？

为了便于说明问题，先看两个本人经手的典型案例。

案例一：在对某“电子统计工程”项目进行公开招标时，考虑到项目比较大、内容比较多，而且采购人的技术力量也比较强，上海市政府采购中心建议采购人将项目分成几个包件（如系统软件、应用软件、主机设备、网络设备等）进行公开招标，但采购人坚持要求合在一起进行招标，只招一个供应商。

当然，笔者认为，只要采购人的要求不违法、不违规，我们应尽可能给予满足和尊重，但应把有关情况讲清楚，提出专业意见和建议供采购人参考。本项目共有四个供应商参与投标，在仔细阅读投标文件后，评标委员会认为确实很难抉择，因为A公司的主机系统性价比高；B公司的网络设备不但具有品牌优势，而且性价比也较高；C公司的集成方案具有明显优势，但所选设备却比较低档，且品牌知名度也稍有不足……也就是说，推荐任何一个投标人为中标人都不能获得最佳的、令人满意的结果。此时，采购人又提出希望将项目进行拆分，即让各投标人只承担项目中的一部分。按有关规定，招标之后是不可以分包的（除非在招标前明确），换言之，这种方式不仅违法，而且也无法操作。当时，采购人代表对我说：“秦老师，没想到会发生这种情况，后悔当初没接受你的建议。”可惜，世上没有后悔药。

案例二：笔者曾负责采购某“兵役工作管理系统”项目。在招标前，笔者与采购人沟通时，考虑到项目不是很大（预算仅500万元），而且采购人缺少IT专业人员以及负责项目实施管理的同志，根据笔者的专业知识和采购经验，建议采购人不要将项目分包，或者最多分成两个包（软件、硬件）进行采购。不知何故，采购人坚持要将项目拆分成四个包件进行采购（软硬件各两个包）。

或许有人认为，不分包可减少采购机构的工作量，故建议采购人不要分包。实际上，项目在分包情况下，工作量比不分包情况下稍有增加。笔者相信，对采购机构同志来说，是绝不会基于这个原因来建议采购人是否进行分包。

一路无事，正常地开标、评标、签约，但在实施过程中，问题逐步显现出来了。主要集中在如何协调各供应商的供货进度及开发进程以保证项目的总进度，还有就是如何协调施工现场以保证项目按部就班安装调试而不发生冲突和矛盾。更为麻烦的是，如何协调两个软件开发商之间的边界切割、接口标准、数据共享等问题。这些工作对有IT专业人员的采购人来说可能还不是大问题，但对既无管理经验又无专业人员的“征兵办”来说，却是大大的问题和麻烦。此时，采购人也只能“哑巴吃黄连”了。为此，我们不得不当起“老娘舅”，多次协助采购人召开各供应商参与的协调、沟通会，最终明确以一个开发商为主（理论上，这种做法对该供应商是很不公平，因为该供应商承担了比招标文件、投标文件中所规定和承诺的更多的责任，而费用没有增加），协调处理开发过程中的矛盾，虽然问题得以解决，但各方付出的时间成本却大大增加，而且项目进度也受到了影响，教训深刻。

不难看出，基于信息系统项目的特点，在项目招标采购时如何分拆（即分包）以得到最优的招标结果是一个技术性很强的工作。笔者认为，信息系统项目招标时如何分包应遵循以下几个原则。

有利于项目实施

实施该原则的重要前提，是依据项目投入大小、项目内容多少以及采购人技术力量的强弱等进行判断和分析，因此前期需充分沟通，了解采购人实际情况非常重要。

如果项目内容少、预算金额比较小，则尽量以集中为主，不宜分成太多包，否则不便于管理；而项目大、内容多，如整个项目包含多个子系统，即既有计算机系统、网络系统、存储系统、安全系统，又有视频会议系统、监控系统、显示系统等，则尽量以专业类别分成多个包进行招标为宜。

如果采购人技术力量比较强，则建议分成多个包，有利于投标人之间的充分竞争，以获得更好性价比的系统。如果项目大、内容多而采购人的技术力量又比较弱，则建议先招一个总集成商，产生总集成商后，采购人会同该集成商把软件、硬件再按专业划分为多个包件进行招标。当然，这种方式前期会花费比较多的时间和精力，工作量也较大，但对项目最终实施是有利的。当然，如果项目不是非常大，而时间要求比较高，则也可以在招标文件中明确，要求某一分包人承担一定的总协调责任，协助采购人协调各分包商的责任。这样既解决了采购人缺少专业技术人员以及没有时间和精力的问题；同时，采购人还可以直接面对各分包商，增加了对分包商的约束力以及协调各项工作的权威性。

有利于形成充分竞争

如果项目比较大、内容比较多，则建议按硬件、软件进行分包。硬件中还可分成网络设备、计算机设备、存储设备等；软件又可分成系统软件、工具软件、应用软件等几个包。因为IT行业专业划分比较细，如硬件中有些厂商只有网络设备或存储设备，而软件厂商也有类似情况，如只有系统软件或工具软件，而许多应用软件开发商缺少自己的系统软件、工具软件。

这样一来，按专业分成多个包件后，就能形成充分竞争的局面，使各供应商都拿出自己的优势产品进行竞争，使采购人获得的系统具有最好的性价比。另外，通过专业分包，可以形成产品制造厂商之间的直接竞争，而非产品代理商之间的竞争。因为制造厂商之间的竞争才是真正的竞争，财政部对同一品牌产品在同一合同项下的处理规定应该也是基于这方面的考虑。当然，一个好的系统绝不是多个产品的简单叠加，需综合考虑各产品功能、性能，因此，系统设计方案尤为重要。

有利于项目实施后的运行、维护

一个信息系统项目的建设完成仅是该系统应用的开始，后期的应用才是系统建设的目的，而为了保证系统的正常使用是需要不间断进行运行、维护的。而项目招标时的分包与项目完成后的运行和维护是有直接关系的。如果只招一个供应商，则意味着采购人基本上会考虑将项目的运行和维护都交由该供应商负责；而分几个包进行招标，理论上意味着有几个供应商同时为采购人服务，实施时存在如何协调的问题；系统发生故障时则存在如何判断故障以及如何找到责任人的问题。这些问题，也是项目分多个包件进行招标时应该加以分析和考虑的。

有利于得到最高的性价比和最优的服务

在招标时采购人千万不能因以前使用的是什么品牌的产品而发出仍要采购相同品牌产品的信息，否则会因为缺少了竞争而不可能采购到最高性价比产品和最优的服务。当然采购人单位的技术人员对已有产品的技术性能较为熟悉是客观存在的，如果在后续采购中更换为不同品牌产品，会给设备的维护、维修工作带来一定的困难也是事实，但相对于因长期使用同一品牌产品而造成的高价格和差服务来说，这点困难是可以克服而且是应该克服的。

采购人因长期使用同一品牌产品，或长期由一个供应商提供服务，使其处于劣势而无可奈何，类似的案例也非常多。某采购人代表曾对我说：“秦老师，我现在是‘乙方’，许多事情还得听供应商的。”

特别提醒：“甩手掌柜”当不得

特别要提醒的是：采购人应避免在招标前不进行分包，而在中标后，由于多种原因，项目中标供应商出现自行分包的情况。从理论上讲，这不是分包而是类似转包了，是违法行为，但有时因客观原因，一个供应商确实无法承担一个大的信息系统项目中的所有内容。笔者认为，这种分包方式可能会带来以下问题。

一是中标供应商自行分包可能会将采购人“架空”。即便采购人知道了分包的事实，但由于采购人是与中标人签约，与分包商无直接联系，因此对分包商没有约束力。

二是采购人的经济利益或受损。由于分包商不是与采购人直接签约，采购人必须付出比分包商最终拿到手更多的钱，因为通过中标人走账必然会发生一些管理费、税收等费用，有些中标人甚至还要向分包商“剥皮”，享受利润。

三是分包商之权益常常受损。现实中，分包商会由于种种原因不能及时拿到中标供应商的付款，从而影响项目执行。如果一个项目中有多个分包商，则问题会更多。

四是中标供应商与分包商之间由于存在利益冲突，会影响其对整个项目进行协调的权威性。加之中标供应商不是最终用户，所以其责任心肯定不如采购人。

在笔者看来，采用这种分包方式的唯一好处是采购人可以当“甩手掌柜”，采购人认为有关项目的所有事都可以交给他的“管家”（中标供应商）来负责。这也是采购人比较喜欢采用这种分包方式的原因和理由，这种情况看起来未分包但实际上还是进行了分包，所以，笔者还是把它作为分包来讨论。也就是说，如果要分包，必须采用事前分包的采购方式，因为它明确了采购人和各供应商之间各自的义务、责任和权利，保护了当事各方的合法权利。

（作者单位：上海市政府采购中心）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。