莫将指导性规定作为硬性要求

【案例看台】

莫将指导性规定作为硬性要求

■ 应海燕 李斐

案情概述

投诉人：A公司

被投诉人：D财政厅

A公司就某省农村土地承包经营权证印制政府采购项目提出质疑，认为采购文件不合法。W政府采购中心作出书面质疑答复函，不予调整公开招标文件中关于投标人具有国家保密局颁发的《国家秘密载体复制许可证》甲级（涉密防伪票据、证书类）的特定资格条件，此后发出中标公告，B公司被推选为中标供应商。

A公司不服，向D财政厅提起投诉。D财政厅审查后作出《行政处理决定书》，根据相关规定决定本次采购活动违法，责令重新开展采购活动。

A公司不服，向当地人民政府申请行政复议，理由主要包括以下两点：一是以招标文件错误为由认定采购活动违法存在不当。二是A公司不具备国家保密局颁发的《国家秘密载体复制许可证》甲级（涉密防伪票据、证书类），不符合项目供应商资格条件，没有投诉资格，D财政厅作出处理决定的程序违法。（注：A公司想以“自爆”的方式推翻D财政厅的决定。）

复议机关经审理后认为案涉政府采购项目在采购文件中设定了投标供应商资格条件，要求具备《国家秘密载体复制许可证》甲级（涉密防伪票据、证书类），并要求投标供应商在参加开标时必须带上该证书的原件及复印件。该条件的设置会致使不具备相关资质的供应商无法投标，影响相关供应商参加政府采购项目的权利，A公司是适格投诉人，且D财政厅具有对案涉政府采购项目投诉事宜进行调查处理的法定职权，D财政厅作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，决定维持。

问题引出

1. A公司是否为案涉政府采购项目的适格投诉人？D财政厅有无对案涉政府采购项目投诉事宜进行调查处理的法定职权？

2. D财政厅作出《行政处理决定书》认定事实是否清楚？

3. D财政厅作出《行政处理决定书》适用法律是否正确？

案例探析

第一，A公司是否为案涉政府采购项目的适格投诉人？D财政厅有无对案涉政府采购项目投诉事宜进行调查处理的法定职权？

D财政厅经调查查明，根据《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》的相关规定，《国家秘密载体复制许可证》没有甲级、乙级的等级之分。本项目9家投标供应商均未提供采购文件所要求的“国家保密局颁发的《国家秘密载体复制许可证》甲级（涉密防伪票据、证书类）”。根据《国家秘密载体印制资质管理办法》的有关规定，国家秘密载体印制资质分为甲级和乙级两个等级。甲级资质单位可以在全国范围内承担绝密级、机密级、秘密级国家秘密载体印制业务；乙级资质单位可以在工商注册地省（自治区、直辖市）行政区域内承担机密级、秘密级国家秘密载体印制业务。乙级资质单位跨省（自治区、直辖市）承接国家秘密载体印制业务的，应当经委托印制业务的机关、单位所在地省（自治区、直辖市）保密行政管理部门批准。案涉政府采购项目在采购文件中设定了投标供应商资格条件，要求具备《国家秘密载体复制许可证》甲级（涉密防伪票据、证书类），并要求投标供应商在参加开标时必须带上该证书的原件及复印件。该条件的设置会致使不具备相关资质的供应商无法投标，影响相关供应商参加政府采购项目的权利。

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）第十条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。本案所涉政府采购项目的采购人为某农业农村厅，供应商A公司认为案涉政府采购项目的采购文件中关于供应商资格条件的设置损害了其合法权益，曾向采购代理机构W政府采购中心提出质疑，因对W政府采购中心的质疑答复不满，A公司向D财政厅提起投诉，A公司是案涉政府采购项目的适格投诉人。D财政厅作为采购人某农业农村厅的同级财政部门，具有对案涉政府采购项目投诉事宜进行调查处理的法定职权。

第二，D财政厅作出《行政处理决定书》认定事实是否清楚？

《国家秘密载体复制许可证》系《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》设定的证书，并无甲级、乙级的区别。2012年8月15日《国家秘密载体印刷资质管理办法》开始施行，原《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》同时废止。自此，国家保密行政管理部门也不再颁发《国家秘密载体复制许可证》。《国家秘密载体印刷资质管理办法》设定了《国家秘密载体印制资质证书》，且具有甲级、乙级之分。D财政厅根据法律规定、逻辑判断，并结合复议决定的论证，认定案涉政府采购项目招标公告（文件）关于“具有国家保密局颁发的《国家秘密载体复制许可证》甲级（涉密防伪票据、证书类）”的表述存在书写错误，采购文件设定的供应商资格条件实际为“具有国家保密局颁发的《国家秘密载体印制资质证书》甲级（涉密防伪票据、证书类）”，该条件的设置会致使不具备相关资质的供应商无法投标，影响相关供应商参加政府采购项目的权利。且综合本案采购项目特点，农村土地承包经营权证本身应当不属于国家秘密载体，要求供应商具有国家保密局颁发的《国家秘密载体复制资质证书》甲级（涉密防伪票据、证书类）与采购项目的具体特点和实际需要不相适应。

第三，被申请人作出《行政处理决定书》适用法律是否正确？

《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第（二）项规定，采购人或者采购代理机构设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。94号令第三十一条第（二）项规定，投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动。

本案中，在D财政厅作出行政处理决定时，案涉政府采购项目已发放中标通知书，但尚未签订采购合同。D财政厅以政府釆购项目采购文件设置的供应商资格条件属于以不合理的条件对供应商实行歧视待遇为由，决定案涉采购活动违法，责令重新开展采购活动，并无不当。

案件启示

笔者从本案件获得的启示并非案件本身的处理逻辑，而是笔者认为，在政府采购质疑、投诉处理中应强化部门协作配合，建立部门间无缝衔接机制，对某一领域行政执法中需要两个或两个以上部门相互配合的，相关部门之间应加强联合协作。

其实，本案在源头上还有这样一个“故事”。原农业部办公厅印发的农办经〔2016〕2号文件（该文件为涉密文件，以下简称“2号文件”）规定“在招标中原则上应选择具有国家保密部门颁发的《国家秘密载体复制许可证》甲级（涉密防伪票据、证书类）的承印企业”，但根据财政部发往农业部的协助调查，原农业部经管司向财政部出具的《关于答复财政部办公厅财办法〔2017〕79号协助调查的函》明确了2号文件中有关“《国家秘密载体复制许可证》甲级（涉密防伪票据、证书类）”的具体所指即为《国家秘密载体印制资质证书》甲级。2号文件中关于承印农村土地承包经营权证企业需具有《国家秘密载体印制资质证书》甲级（涉密防伪票据、证书类）的要求，仅为农业部的原则性、指导性规定，并非强制性规定。甲级资质单位可以在全国范围内承担绝密级、机密级、秘密级国家秘密载体印制业务；乙级资质单位可以在工商注册地省（自治区、直辖市）行政区域内承担机密级、秘密级国家秘密载体印制业务。

另外，本案中，D财政厅也曾向当地国家保密局进行咨询，该国家保密局认为农村土地承包经营权证本身应当不属于国家秘密载体。

这种多部门配合调查的方式充分体现了部门协作的重要性。因此，增强政府行政执法统筹协调功能，更好发挥各个部门主体作用，提升政府治理能力和社会管理水平是未来的重要方向。

法律链接

《中华人民共和国政府采购法》

第五十六条 政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）

第三十一条 投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：

（一）未确定中标或者成交供应商的，责令重新开展采购活动。

（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动。

（三）政府采购合同已经签订但尚未履行的，撤销合同，责令重新开展采购活动。

（四）政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼，由责任人承担赔偿责任。

（作者单位：浙江省财政厅）

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