以公共利益为核心构建政府采购绩效评价体系

【聚焦·政府采购绩效评价】

以公共利益为核心构建政府采购绩效评价体系

■ 梁依宁

自十九大报告提出“全面实施绩效管理”以来，绩效管理成为今后财政活动的一项重点工作。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）也提出要积极开展政府采购等涉及财政资金的绩效管理，明确了将在政府采购中引入绩效制度。根据《意见》，为使政府采购绩效制度与优化后的预算绩效管理相符合，就要在采购预算、执行和监督的全过程中融入绩效理念。对此，财政部出台了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，在部分省市的政府采购工作中尝试引入绩效评价机制。然而，自2015年《预算法》修改立法宗旨，我国财政法的重点逐渐从“管理”转向“限权”，作为财政监督的重要方法，绩效的理念也有所变化，由以经济效益为核心转而关注预算的公共效益。

在此前提下，要在政府采购中构建绩效评价制度，也需要秉持公共价值理念，确立新的价值导向和目标，引导政府采购走向公共财政。

政府采购绩效评价的价值取向

第一，公共利益是政府采购的最高价值。华南理工大学法学院教授蒋悟真在《论中国预算法的现代化》一文中提到：“公共价值是预算的最高目标。” 公共财政理念下，只有在满足社会公共需求的前提下，政府部门支出财政资金、供给公共产品的财政活动才有意义。因此，对有采购需求的主体来说，使用财政资金采购货物、工程等公共物品的最终目的仍是为了确保公共利益能够最大化地得到实现。绩效评价作为一种财政监督手段，是宪法民主精神在财政法中的体现，公民可以通过参与绩效评价来控制财政资金以有益于公共利益的方式流转，以防止政府滥用财政权浪费公共资源。由此，充任监督职能的政府采购绩效评价也应以促进社会公共利益的实现为最高价值导向。

第二，经济效益是绩效目标的直接体现。绩效管理是人们根据既定的目标，运用科学的方法对资金的运作效率和产出效益进行客观评价的活动，强调资源配置与运用效率。财政归根结底是国家对从公民手中征集而来的资源进行分配的一种经济活动，对于政府部门来说，绩效最直接的功能就是帮助其判断如何以更低的成本满足更多的需求，实现经济效率的提高仍是对政府采购实行绩效管理最直接的追求。因此，在政府采购绩效评价中，经济效益是体现绩效目标满足程度的最直接的指标。再者，《中华人民共和国政府采购法》在第一条明确其立法目的是“提高政府采购资金的使用效益”，也暗含了利用绩效规制政府采购的理念。由此，经济效益仍应是政府采购绩效最直接的衡量标准。

政府采购绩效评价的目标

第一，加强对政府采购的监管。公共财政表现出公共性与经济性的双重属性，如何约束政府财权，使财政资金的使用始终围绕社会公共利益，向来是财政监管的重要命题。自对预算实行绩效管理以来，绩效评价在预算监管中展现出良好的效果，并逐步扩展到预算以外的财政支出领域，成为财政监管的重要手段。作为涉财政资金的活动，政府采购中同样需要实现公共性与经济性的平衡，因此，最大程度地发挥绩效对采购工作的监管作用，对财政资金的使用形成有效约束，成为在政府采购中构建绩效评价体系的首要目标。

第二，促进财政体系优化。政府采购所使用的资金来源于公共财政，因而促进财政体系优化也是政府采购绩效评价的应有之义。理想的政府采购绩效评价应同时具有提高政府采购效益和规范财政资金收支功能，为实现这一目标，在构建绩效评价制度时应注意与财政支出绩效充分衔接，推动政府采购绩效结果关联财政政策，促进财政制度整体优化。

第三，增进社会福祉。既然实现公共利益是财政所追求的最高价值，那么对政府采购来说，实行绩效评价的最终目标也应当是最大程度地增进社会福祉。具体而言，绩效评价可从以下两种路径对采购活动施加影响，以同时提升公共产品供给质量和效率：一是促使采购部门向公众需要的领域投入财政资金，二是引导采购工作以有利于公共利益实现的方式运行。

政府采购绩效评价体系的构建思路

第一步，围绕公共价值重塑评价理念。首先，政府采购绩效评价应以公共利益为评价的核心理念。一方面，要在预算和监督过程中更加关注民意机关和社会公众在绩效评价中的权责，保障公共利益的实现。另一方面，各采购主体应当摒弃以资金使用经济效率为核心标准的价值取向，转而将优化公共产品供给质量，更好满足社会公共需要作为绩效管理的终极目标。其次，政府采购绩效评价应提高公众参与程度。范围、行使方式和约束机制是评估公民参与对绩效评价影响程度的三个层面，采购部门也可以从这三方面入手，提高本部门绩效评价中公众参与的程度：第一，扩大政府采购中公民可参与的采购项目，尽可能地将全部涉财政资金的采购活动纳入公民监督的范围；第二，丰富参与权的行使方式，充分利用政务平台、恳谈会、走访以及调查问卷等方式尽可能完整地收集公民对采购活动的评价；第三，建立约束机制，加深公民评价对预算制定、采购结果以及负责人政务能力评价的影响。

第二步，构建多元化的指标体系。首先，政府采购绩效评价应设立长、短期效益并举的评价指标。作为宏观调控的工具，政府采购的目标不是实现单一经济价值的最大化，而是要兼顾经济、社会等多方面综合因素，促进社会福祉。所以，在经济效益之外，社会、生态、人文等影响周期较长的因素也是政府采购绩效评价不可或缺的指标。当前政府采购绩效中仍存在着集中于短期效益而忽视长期效益的问题，因此，在构建指标体系时应当注重提升长期效益在绩效中的比重，建立长短期并重的绩效体系。另外，对需要在较长时期内连续投入或可能对生态环境或居民生活产生较长时间影响的政策或项目，绩效主体也可以建立长期跟踪评价机制，在较长时间内进行连续评价，以便于资金使用部门及时调整。其次，政府采购绩效评价应突出体现采购受益人的评价。社会公共价值是政府采购绩效的最终目标，只有受益对象才能准确评价政府提供的公共产品是否实现了这一目标，因此，需要在政府采购绩效评价中突出目标受益人的地位。为此，一方面应当在绩效评价指标中扩大公众评价的权重，使公众的反馈能有效作用到绩效结果，另一方面要重点关注目标对象的满意度反馈，提高收集数据的有效性。

第三步，强化责任机制。政府采购绩效评价中强化责任机制重点体现在两方面。首先是强化本部门工作对评价结果的反馈。绩效评价工作所产出的结果应当对各部门涉财政资金的工作产生实际效用。为了强化对绩效结果的应用，采购部门应当定期测评绩效目标的完成情况，根据绩效评价形成的阶段性成果，对涉财政资金采购的计划和执行及时作出有针对性的调整和改进。此外，评价部门还应当与监察、纪检等履行监督、执法职能的单位充分配合，畅通部门绩效评价结果向司法证据的转化渠道，以抑制采购活动中贪污、渎职等违法犯罪行为的发生。其次是强化评价结果对其他采购项目的指引作用。绩效评价结果应当作为其他采购项目计划和执行的参考。绩效是对本期采购工作执行进展和产出效果最清晰也是最直观的反映，以本期工作的绩效结果作为基准，采购部门可以在下期采购的过程中避免同样的失误，使公共产品的供给更有效率。尤其在制定预算环节，采购部门更应以本期绩效结果为参考，纠正在本次采购中出现的问题，更加合理地安排下期预算，以期实现财政资金使用效率和收益的双重提升。

（作者系天津工业大学2019级法学专业研究生）

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