在信息化建设中，基层政采需要“减负”

【聚焦基层政采】

编者按：囿于体制机制、人才、资金等因素，基层政府采购实践中也面临着各种各样的问题。为反映政府采购基层实践现状，帮助其解答疑惑，并为我国深化政府采购制度改革提供意见参考，本报特刊出“聚焦基层政采”选题。

在信息化建设中，基层政采需要“减负”

——由基层政府采购信息化建设项目引发的思考

■ 张国宏 张滨宇

随着我国进入数字化，信息化、大数据化时代，政府部门采购各种专业应用软件的数量和频次也随之增长。近年来，我国政府部门的信息化建设取得长足进步，但实践中，特别是在基层，也暴露出一些问题，尤其是信息化系统的重叠建设不仅给基层采购增添了负担，也给信息共享和安全带了障碍和风险。对此，笔者结合自身工作经验，总结了一些基层政府信息化建设采购及本身的问题，与业界共同探讨。

基层信息化建设采购的现状与问题

一方面，政府各部门没有以省级及以上级别集中采购，造成上下级软件不统一，数据对接和应用不畅、调试时间长、效率不高、维护升级不易。

关于上下级软件不统一的问题，近几年各部门的信息化建设项目特别多，多数是县一级部门所实施。对于同一项目，各地相同部门干同一件事，但成交结果却有所差异。

关于数据对接和应用不畅的问题，如果上下两级的信息化系统不是来源于一个供应商，或同一个生产厂商的软件，就可能造成应用界面不同、数据对接不畅、数据汇总不成或不准，从而需要进行二次开发与修改。更有甚者，上级部门的信息化建设供应商故意给非同一生产厂商负责的下级单位设置问题，使数据不能正常运行，导致下级政府部门无法及时开展正常工作。有时，上级部门的信息化建设供应商还提出高额维护费的要求，只有满足其需求，才给下级部门的信息系统调修，或者要求更换为他们的产品。

关于调试时间长、效率不高的问题，不同的软件调试需要不同厂家的技术人员同时到场，在时间、空间和利益上不可能完全同步，致使调试时间长且效率不高。

关于维护升级不易的问题。如上所述，不同部门应用的信息化系统不是一家公司的产品，设计思路、原理也就不同，就不可能长期使用下去。下级政府部门为正常开展工作，有时只能被迫更换软件从而与上级部门同步。这不仅造成了资金浪费，同时又给基层政府采购增添了负担。

另一方面，没有实现政府集中采购规模化效应，造成人力和财力的非必要消耗。

人力的浪费分采购人（使用人）、政府采购经办人员和投标供应商三方面。由于省、市、县的政府部门未能建立统一的信息化系统，在基层政府采购信息化系统时，采购人（使用人）在初期采购时要与上级请示沟通，或按《政务信息系统政府采购管理暂行办法》请专家论证，这是必要的程序，但时间等成本不可低估；政府采购环节中，财政部门在预算审核、采购中心在标前专家论证、开标评审专家费等方面的成本也较高；投标供应商奔波于各个地方参与投标，人员开支、差旅、标书制作等方面消耗也不少。如能减少非必要的资源浪费去投入其他方面业务，则有助于节约财政性资金和社会公共资源。

财力的消耗分硬件、软件本身和后期维护升级三个方面。每套软件需一套服务器，外网端口防护也要配备，相关的技术维保人员也不能缺少，多地都是同样的设置，然而有些设备是可以精简的；对于软件本身，上级与下级部门应用的是相同的软件，只是层级不同和所管辖的站点数量有别，但往往一个软件买了上百次，造成财政资金的浪费；后期维护升级，多地多供应商各自维护，协调升级更是难上加难，最终为了协同发展，重新购置统一软件，结果费时、费力又费资金。

现笔者结合一些经验数据，按一个政府部门一个信息系统的假设对上述成本进行测算：

假设某省有10个地级市、100个县级行政单位，也就是共有111个使用单位，如果每个单位都购置一台信息化设备，采购下来的社会综合成本为5193.024万元（具体计算过程如图表1），这还不包含政府相关职能部门的消耗。如果以省级统一采购一套统管软件，即使加上新建一个相配套的数据中心，也用不了这么多资金。如果以国家部委统一采购又会节省多少呢？

重叠采购带来的信息共享障碍与风险

各部门独立组网，部门间数据不能共享。硬件上的独立，主要体现在各政府部门采购的数据中心型号各不相同，且各数据中心之间没有进行数据交换的直连通路；软件上的独立，主要体现在各政府部门发布给用户的应用程序或数据中心的接口非常多样，正是由于这些软件的多样性，导致各个数据中心数据结构的差异性，在给用户使用带来不便的同时，也阻碍了数据中心之间的数据传输与共享；数据上独立，主要体现在各政府部门之间并没有一个很好的数据共享机制，各部门的数据只能从各部门的数据中心处获得。因此，当用户需要有关多个政府部门的数据时，只能逐个访问这些数据中心来获取数据，这无疑也为用户增添了诸多不便。

信息安全度不高。现在我国仍处于以部门为单位建立相关的信息网络系统，国家级没有一个总的信息体系。这就造成网络框架设计不全面，各部门为独立单元，原始数据代码不统一，无法实现部门间的数据交换。同时也造成传输途径不封闭，传输途径要想封闭，只能是全国范围铺设政府信息专网，这么浩大的工程没有强力的组织和财力支持是很难做到的。

同时，目前的软件公司杂而且不精、政府对其控制力度不够。一般性的软件公司受资金、人员限制，生存期不稳定，没有很强的信息安全保障措施，尤其是公司人员流动频繁，有可能被不法分子利用，这与政府信息的安全、长期、稳定、连续属性不符。另外，很多政府部门没有信息安全岗位，由其他业务人员兼职，业务能力不专业，职责更是模糊不清，若遇到专业黑客根本无从应对。

建立信息化建设新模式，减少基层采购负担

针对以上分析，笔者提出一些政府部门信息化建设思路，从而减少基层政府采购信息化相关货物、服务的负担，同时还可以节省财政性资金。

在组织框架方面，为保证信息安全，应设立相关部门，自上而下设置一套班子，监督我国信息化建设的工作人员。垂直管理，纯业务性单位，避免因杂事影响人员的情绪，保证人、财、物统一安排调动，享受的特殊待遇不给地方政府增加负担。制定数据的统一原代码及相关联接方式，安全的外网接入方式、防火墙的开发与维护。采购政府公用性软件，检测软件相关性能，保障政府信息的安全、稳定、可持续性。具体框架数据传输方式如图表2。

在建设和完善各级数据中心方面，整个政府数据共享网络分为五级：中央数据中心、省级数据分中心、市级数据管理中心、县级数据管理中心、乡级数据服务中心。中央数据中心主要负责对省级数据中心进行管理，并接收所有省级数据中心向中央数据中心传输的数据；省级数据中心主要负责对其以下级别的数据进行管理，并向上一级汇报相应信息；市、县级数据管理中心维护专网安全、数据互通，监督各部门信息工作者安全状态，了解、汇总各部门对信息的诉求，提出相关完善方案，报请上级统一解决，培训信息工作者；乡级数据服务中心原则上不设（视情况而设），因为其地理位置较远，端口暴露风险与管理成本较大。

数据分保密和可公开数据，并在服务器上物理分隔，用高技术方式予以联结，保证有权限的人能访问公开数据，即使黑客都不能访问保密数据。只在中央和省级数据中心设外网接口，防火墙的设置在中央、省级的数据中心与互联网进行分离，只有经过身份验证的终端防火墙才会给予其访问数据中心的权限。终端是整个数据共享网络与用户之间的接口，用户可使用终端对数据中心进行相关访问。

在铺设全国政府信息专网方面，全国按数据链铺设全封闭专网，省级以下不设外网接口，按数据的秘密和可公开分别同步铺设。线路设计只动一次土方工程，预留足够（设计百年）的升级改造位置，保证以后施工时原网正常工作。秘密线路可按秘密等级再细分。

在政府采购确定配套的软件公司方面，要保证政府信息安全、及时、长期、稳定和节约。选定3-7家大中型软件公司与相关部门配套，每一项目都以招标的方式确定中标人。这样既能保证软件的安全性，又能保证有竞争活力，还能节约政府资金和时间。具体流程为：A直接由中央各部门向有关部门提出数据要求；B该部门分析、研讨、确定方案；C向所有入围的软件单位发出邀请；D招标确定中标供应商；E技术交底到最后主要环节；F软件公司编制、完善软件；G该部门自行完成进入政府信息网的最后环节，并审定、维护其安全、稳定、负荷、长期性等。

在上述模式下运行，也就不需要基层部门再去采购软件了，前面的问题也就迎刃而解了。

综上所述，我国建设统一的政府信息化体系势在必行，并且专业的事一定要交由专业的人干，最终实现“信息安全、数据融通、人尽其才、发展持续、节省时间、节约资金”的目标。

（作者单位：张滨宇，北京邮电大学）

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