联合体投标：正确组合，方得始终

【专家解读】

联合体投标：正确组合，方得始终

——解读第三批政府采购行政裁决指导性案例第32号

■ 本报记者 杨文君

专业分工，互通有无，供应商组成联合体投标彰显“团结的力量”。但实践中，当事人错误把握联合体投标的组成要件，错失“抱团优势”，反倒与中标机会擦肩而过。第三批政府采购行政裁决指导性案例第32号（以下简称“第32号案例”）介绍的就是这样一种情况。

采访中，专家一致表示，本案例主要想告诉我们：联合体投标的组成条件、分工安排以及信息公开等方面的正确操作。

联合体组成的条件

不忘初心。

第三批政府采购行政裁决指导性案例的法律顾问郑梅清告诉记者，政府采购引入联合体的一个主要原因在于在一个供应商难以独立完成采购项目时，允许有同类资质的供应商组成联合体共同参与，达到优势互补甚至是强强联合的目的，以保障采购质量。

然而，联合体并不可以任意组合、肆意作为。

“《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）第二十四条明确规定了供应商组成联合体投标需具备的条件，实践中要适当把握。”据广西财政厅政府采购监督管理处处长黄钢平介绍，联合体投标要具备以下“四要素”：

——基础条件。联合体各方应符合政府采购法第二十条对供应商的界定，即“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”。

——“资格条件”。参与政府采购活动的供应商，应当具备政府采购法第二十二条规定的条件，供应商组成联合体投标同样要具备这些条件。“其联合体各方都应当符合该条件，这也是第32号案例着重强调的。结合本案例，因组成联合体的一方存在重大违法记录，依照政府采购法第二十二条、第二十四条第二款的规定，该联合体不再具备参加政府采购活动的条件。”黄钢平说。

——数量要求。两个以上的供应商可以组成一个联合体。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十二条第二款规定，“以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动”。

——“一个身份”。两个以上的供应商组成一个联合体后，是以一个供应商的身份共同参加政府采购的。关键是要理解“以一个供应商的身份”共同参加政府采购，因为关系到利益共享、损失共担的问题，既然组成了联合体，那么联合体中的所有供应商必须是利益共同体，就应该是“有福共享，有难同当”，如果认为其权益受损害需要质疑或投诉时也必须是“以一个供应商的身份”共同提出，而不能只是联合体的某一方提出质疑或投诉。因为权益受损的是联合体各方，所以要质疑投诉就必须共同提出，特别是投诉，《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第九条已明确规定：“以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出”。另外，联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

除上述“基本条件”外，郑梅清还指出，实践中，政府采购项目更需要的是按专业分工、优势互补的联合体，需要联合体拥有其他一些特定条件。但如果要求联合体各方必须全部满足特定条件，可能会因为要求过高导致采购活动难以进行，联合体投标也将失去意义。因此，采购人需要在采购文件中明确：联合体各方均应满足“资格条件”，而特定条件适用于分工承担某一专业工作的联合体成员。

牵头方的确定方案

术业有专攻，分工要合理，牵头另规定。

“联合体应当向采购人提交联合协议，并载明联合体各方承担的工作和义务。”黄钢平指出，结合第32号案例，投诉事项中涉及“牵头方”这一概念。

据了解，我国法律法规对联合体“牵头方”的规定较少，现行政府采购法律法规并没有对联合体中的“牵头方”作出明确界定，仅《工程建设项目施工招标投标办法》第四十四条提出，“联合体各方应当指定牵头人，授权其代表所有联合体成员负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作，并应当向招标人提交由所有联合体成员法定代表人签署的授权书”，其第四十五条还提出，“联合体投标的，应当以联合体各方或者联合体中牵头人的名义提交投标保证金。以联合体中牵头人名义提交的投标保证金，对联合体各成员具有约束力”。

“个人认为，只要组成联合体的各方按自愿原则推荐或确定其中一个供应商作为他们的‘牵头方’就可以，一般会推荐实力相对雄厚、影响力相对较大、业绩相对较好的公司。按惯例，作为联合体中的‘牵头方’应当承担组织者的职责，肩负更多的责任。”黄钢平表示。

郑梅清也认为，市场主体依法自主经营，有权决定是否组成联合体，也有权约定各方承担的工作和相应的责任，而不受外界干预或限制。在确定“牵头方”时，联合体成员可以根据项目情况以及各自特点，协商确定合适的主体负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作，但需在联合协议中予以明确。同时，“牵头方”无权代表联合体成员与采购人签订采购合同。

信息公开的既定法则

信息公开一直是政府采购的重要环节。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十九条第二款的规定：“中标结果公告内容应当包括采购人及其委托的采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标人名称、地址和中标金额，主要中标标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求，中标公告期限以及评审专家名单。”

《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》规定：“中标、成交结果公告的内容应当包括采购人和采购代理机构名称、地址、联系方式；项目名称和项目编号；中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额；主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求或者标的的基本概况；评审专家名单。协议供货、定点采购项目还应当公告入围价格、价格调整规则和优惠条件。采用书面推荐供应商参加采购活动的，还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。”

“本案例中，投诉事项1涉及中标供应商联合体B各方相关信息不完整的问题。政府采购的信息公开应当遵循政府采购法律法规和相关制度的规定，公开的内容应当完整、真实、合法。联合体参与政府采购活动的信息与其他参与政府采购活动的供应商一样，采购活动过程中公开的信息内容应当一致。”黄钢平告诉记者，关于中标人名称、地址，对联合体来说，应当包括其所有组成成员的名称、地址。而本案例在公告中标联合体供应商时，只公示了其组成成员之一的名称，系公告内容不完整，与相关规定不符。虽然是由于当地政府采购网上公开信息系统尚未完善造成，但在代理机构收到其他供应商的质疑后，未依法及时采用发布更正公告的形式公布中标供应商联合体B的相关信息，而是采取书面告知其联合体B各方成员的信息，系采购代理机构未依法处理质疑问题，影响到政府采购当事人对中标结果的判断并导致对质疑答复不满，从这一方面看，也反映出某些代理机构对政府采购法律法规及制度不熟悉、执行政策不到位的问题。

较大数额罚款的界定

记者了解到，实践中，总有人对较大数额罚款识别不清、判断不准。

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“行政处罚法”）第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”这种当事人有要求举行听证权利的行政处罚，即是政府采购活动中供应商的重大违法记录。

“对于较大数额罚款的标准，各地方、各部门的规定有所不同。地方按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府规定的具体标准执行。因此，在判断是否属于较大数额罚款时，要根据具体执行地的规定和具体行政处罚案件的实际情况确定。”郑梅清说。

此外，黄钢平强调，财政部门在处理政府采购投诉、举报案件时，对“较大数额罚款”的两种情形要注意把握。

第一种情形：投诉或举报某供应商有“较大数额罚款”的行政处罚，不具备参与政府采购活动的条件。此情况下，财政部门应通过调证、查阅处罚地的听证标准等，从而准确作出是否属于“较大数额罚款”的判断或认定。

第二种情形：各地财政部门在处理投诉或举报后对供应商的违法行为实施监督检查，对违法事实清楚的，在确定给予的行政处罚是否属于较大数额罚款时，要按照当地规定的标准执行，属于较大数额罚款标准的，要按照行政处罚法第四十二条规定，告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，应当举行听证。

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