面对疫情，如何找准紧急采购“着力点”

【实务探讨·特殊时期下的政府采购】

面对疫情，如何找准紧急采购“着力点”

■ 罗道胜

疫情当前，为保障抗疫物资的高效采购和及时供应，有必要探讨紧急采购的基本特征以及存在的法律适用问题，为做好疫情防控期间的紧急采购工作提供理论和方法支撑，并对今后处理类似情况给予借鉴。

紧急采购的概念及特点

目前，对于什么是紧急采购的问题，尚无权威统一的定义，依笔者个人理解，所谓紧急采购，是指在如抗灾抢险、疫情紧迫、战时动员、急于所需等紧急状态下，为完成急迫任务而进行的政府采购活动。因此，这种政府采购的突出特点就是时间紧迫、需求急迫。

紧急采购当前面临的突出矛盾

疫情防控下的紧急采购，面临三大突出矛盾：

采购任务紧与采购要求高的矛盾。疫情防控期间，紧急采购活动关系到人民的生命安全，它要求采购时间务必紧缩，采购程序也要紧凑且简单。但采购时间短和采购程序紧并不代表着对政府采购对象要求降低。恰恰相反，由于疫情防控期间紧急采购自身目的的重要性，它对采购对象的质量等指标要求也很高。

采购部门单一与供应商多元化的矛盾。疫情防控下，紧急采购活动由于其特有的目的性和紧迫性，采购主体一般是单一的，而无法像其他采购项目那样进行有计划的大批量集中采购以提高采购效益。紧急采购的供应商往往不是单一的某个供应商，这是由于采购的对象不一定是某种特殊商品所造成的，这样一来就为疫情防控紧急采购的最后选择出了一个难题。

采购方法多变与采购行为规范化的矛盾。疫情防控下的紧急采购活动由于其时间的紧迫性，实施紧急采购时，可根据采购时限的要求有选择地利用相应的采购方式和程序，避免僵化采购模式，迟滞采购活动的开展。

紧急采购的法律适用问题

紧急采购不适用当前狭义语境下的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）和《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）。《政府采购法》第八十五条规定，对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。另外，《招标投标法》第六十六条规定，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。不难看出，在本次新冠肺炎疫情采购中，政府采取高度集中的统一生产、统一购买、统一调配的方式不存在合法性问题，是于法有据的，也是应急状态下国际通行的惯例，更体现了集中力量办大事的优越性。

值得注意的是，为什么疫情防控期间的紧急采购不宜适用《政府采购法》第三十一条规定的单一来源方式采购。这主要是因为《政府采购法》规定的单一来源采购适用情形的前提条件必须是有年度预算，且只是单位部门不可预见的紧急需要，而不是不可避免、不可抗力的全社会重大突发事件的紧急需要。故不能按《政府采购法》规定的单一来源方式来采购。退一步讲，若是依法采用单一来源方式规定的程序采购，因此而造成的采购延误，任何人都难担其责，毕竟保障人民生命安全是首要的。与此同时，如果采用单一来源方式采购，又不能完全执行规定程序，就显得不伦不类。

要知道，疫情防控期间紧急采购与一般《政府采购法》规定的单一来源方式是有明显区别的。首先法律性质不同，紧急采购带有一定的行政意味，一般政府采购是民事合同，适用于《中华人民共和国合同法》；其次采购方式不同，前者是直接征用或采购，后者可有多种方式供选择；最后是违约处罚形式不同，前者违约只适当补偿，后者要全额赔偿。

紧急采购的方式和程序

对于疫情防控期间的紧急采购，从理论上讲，采用竞争性谈判、单一来源采购、询价采购这三种方式较为合适。但鉴于疫情防控的特殊性，考虑到避免人员聚集和实施交通管制等诸多因素，实际上只能参照应用而不能完全执行《政府采购法》规定的采购方式。

如果采用询价采购，采购人可以不委托代理机构，自行实施采购。采购单位相关部门人员（三人以上）共同组成询价小组，制定询价文件。采购人需详细列明响应供应商的资格条件、紧急采购项目的名称、品牌、规格、尺寸、数量、价格、配置标准、技术和服务要求等，并据此编制询价通知书，但不用发布询价公告。对于询价，询价小组可直接通过如电话或发函的形式向有关供应商进行询价，无需再对比三家报价，满足现场实际需求即可。响应供应商按照询价通知书要求编制报价文件并盖章，在规定的时间通过邮寄方式提交。

如果采用单一来源采购方式，采购人可以不委托代理机构，自行组织政府采购事宜，无需报政府采购监督管理部门审批，无需组织专家进行论证，无需进行公示。在成立采购小组方面，可从采购人单位的纪检、财务、装备等业务部门选取3人以上单数组成。需要聘请专家的，可以从政府采购评审专家库或其他行业专家中选取。在编制单一来源采购文件时，采购小组要同时拟定洽谈方案，包括主要内容、价格承受上限、质量最低保证，服务要求和应变措施等，而采购文件的备案是可以后补的。对于组织采购洽谈，供应商应按照采购文件要求编制响应文件，提供（邮寄）相关资格证明资料并在规定的时间进行洽谈，可采用电话、微信等方式商谈。关于签订采购合同，釆购人与成交供应商可邮寄合同文本或电子签章完成。

切实可行的管控机制很关键

疫情防控期间，紧急采购的顺利进行，除了要有科学可行的方法以外，还要采取一系列的措施对供应商进行激励与风险控制，充分发挥供应商的积极性和主动性，做好货物、设备供应工作，切实保证政府采购任务的完成。同时，要防止紧急采购过程中供应商的不轨行为，预防一切对预算单位、对社会可能造成的不确定性损失和风险。笔者认为可以从以下几方面进行控制：

建立稳定可靠的供应关系。供应链是采购的生命线，是社会供给的生命线，是打赢突发战斗的生命线。疫情防控下的紧急采购程序关键在于对供应商的管理和选择，这应基于平时供应商的管理工作，在紧急关头科学准确地对供应商的工作能力作出评估，以便采购人进行正确的选择。建立稳定可靠的供应关系要做到两点，一方面要对平时的采购工作进行详尽的记录，并对其中的关键数据进行科学分析，如产品合格率、交货准时率、售后服务等，对供应商的业绩进行量化和诚信评级，确定优先选择对象；另一方面，是及时完善供应商信息。抓紧以分类分级为目标的供应商注册机制，实现供应商供应产品、数量、时间、质量等供应数据的完善。

建立数据化政府采购供应商决策系统。随着电子化在政府采购实践中的运用与发展，建立数据化的政府采购供应商决策管理系统已经成为可能，这便为疫情防控期间的紧急采购提供了更为便捷、科学和全面的决策辅助。数据化政府采购供应商决策管理系统的架构可包括以下五个部分：一是供应商资料文档，该子系统的功能主要是提供供应商的基本资料，包括查询供应商目录以及供应商资料等；二是采购作业系统，包括申报表、采购签报表以及采购情况查询等；三是供应商参与政府采购的合同系统，包括合同的签订、金额以及采购资料的查询；四是货物设备验收处理作业系统，包括交货验收、进货检验、退货处理，及收退记录查询等；五是采购管理作业系统，包括供应商交易情况、供应商政府采购绩效分析，货物采购单价变动表等。

建立强有力的监督管理体系。紧急采购由于其要求高、任务急、时间紧，很容易造成政府采购供应商选择过程的混乱或无序，从而降低采购效益，甚至滋生违法乱纪行为。而做好疫情防控下紧急采购的监控工作，具体要从完善制度着手。完善选择计划制度，对于进行供应商选择的负责人员，应当在选择之前列出计划，并上交有关监管部门，经其批准后作为供应商选择的参考和最后检查的依据；完善采购评价制度，这主要是对采购业务员业绩的评定，通过相应的量化指标对采购人员的具体行为进行考核，同时也为紧急采购的监督控制提供信息支持；完善紧急采购标准化作业制度，通过编制一个详细的疫情防控紧急采购作业操作手册，对采购流程进行规范，规定采购人员的权限范围，既能为采购行为提供具体的依据，又能实现对采购行为的全程监控；完善请示汇报制度，紧急采购具有较大的弹性，作业过程中可能出现一些超出业务采购部门权限范围的事情，这就需要通过必要及时的请示汇报，确保采购活动有序进行。

需要指出的是，目前，很多抗击疫情紧急采购项目，可能来不及签订合同，完全是紧急供货，但这不意味着可以不作要求。还是应当有一个协商机制。比如价格，如果不允许供应商企业定价，应当有一个定价的原则，可以按照“成本+利润”原则，在疫情结束后定价。疫情期间的采购，要最大限度地做到公开透明和流程可复查。由于使用了一些临时性措施和非常规做法，要采取邮件或其他书面交流确认方式、全程录音录像、社交软件截屏等措施做到全过程留痕，已备日后审计或监督之用。

需建立紧急采购管理体系和配套制度

目前，《政府采购法》适用于社会正常有序运行情况下的采购行为，而不包含重大灾害紧急情况的采购行为。因此，制度建设层面，我们要考虑在《中华人民共和国预算法》和《政府采购法》的基础之上，完善紧急采购的法律法规制度。

笔者建议构建紧急采购制度，通过良好的制度设计，解决好特殊时期采购的援助性、强制性、市场性及补偿性“四性”兼顾问题。同时，对疫情防控和灾害时期下使用的财政性资金与社会捐赠资金，必须要有特殊的、比平时更为严格的监督与管理举措。

规范紧急采购资金管理。值得特别说明的是，各类非政府组织、公益组织所获得的没有指定具体对象的捐赠资金，虽然不属于财政性资金，但显然具有特定的公共性质，有特定的区域和使用范围限定，并且该捐赠资金并不属于慈善机构本身所有，不能像其他社会主体一样，可以随意支配和随意选择采购方式，因此也是一种公共采购。它必须由政府进行管理和干预，同样适用相关公共采购制度规定，纳入公共管理和监督的范围，以取得社会公信和社会监督。而对于捐赠者的定向捐赠资金，如果其对象属于政府部门和公共事业等单位，其发生采购时同样要纳入紧急采购管理范畴。

制定全国统一的“紧急采购预案”。详细规定采购的流程（建议简化），以快速响应、保障供应为主。简化流程，加快采购资金拨付速度，解决流程合法性；加大对紧急采购所需物资供应商的监督检查力度，切实保障紧急采购的质量。建设好紧急供应链平台，紧急物资装备的生产、仓储、物流、采购，调拨等关键环节都必须要考虑周全。摸清应急资源基数，掌握社会力量的分布情况、生产能力、库存状况，建立应急物资的数据库。这样就为今后紧急采购物资的调配做好了准备工作。

（作者单位：江西省宁都县财政局）

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