采购需求不能刻意“拔高”

【专家解读】

采购需求不能刻意“拔高”

——解读第三批政府采购行政裁决指导性案例第23号

■ 本报记者 杨文君

提高标准，严格要求，这本来是值得肯定的行为，但在第三批政府采购行政裁决指导性案例第23号（以下简称“第23号案例”）中，事情却弄巧成拙。项目采购的X光机，一部分用于机场，另一部分用于港口、公路口岸等。如果X光机用于民用机场，则应当依法取得“民用航空安全检查设备使用许可”，显然，本案例中的X光机并不是专门用于民用机场，但采购需求却将该许可列为了“▲”条款，对供应商形成了歧视或差别待遇。

对此，中国政法大学教授、中国政法大学比较法学研究院政府采购法研究中心主任谢立斌表示，采购人、采购代理机构在采购文件中不能将与实际采购需求没有直接关联的其他相关标准作为资格条件或评审因素，以免对供应商构成不公平待遇。

“采购需求不仅要完整、明确，更要提得精准。既不能‘降标’，更不能无故‘拔高’，要和项目特点相适应，不偏不倚，恰如其分。”采访中，专家给出了一致的答案。

标准要提得科学恰当

实践中，采购需求经常涉及国家标准或者行业标准。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十一条第（二）项明确规定，采购需求应当包括，采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范。

在第23号案例的编审会议中，北京市第一中级人民法院行政庭庭长薛峰就提到，国家标准、行业标准有明确的概念，应加以明确。

广西财政厅政府采购监督管理处处长黄钢平向记者介绍道，国家标准是指对全国经济技术发展有重大意义，需要在全国范围内统一技术要求所制定的标准。国家标准在全国范围内适用，其他各级标准不得与之相抵触，国家标准是四级标准体系中的主体。行业标准是指对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一技术要求所制定的标准。行业标准是对国家标准的补充，是专业性、技术性较强的标准。行业标准的制定不得与国家标准抵触，国家标准公布实施后，相应的行业标准即行废止。比如采购电梯，就要遵循国家标准——《电梯技术条件》。

“无论是国家标准，还是行业标准，其都属于对采购标的提出的强制性法定要求，这类型需求要坚持两个原则，即合法性原则与必要性原则。这也是第23号案例的重点。”北京市财政局副处长谢垚说。

谢垚进一步指出，所谓合法性原则，指的是这种强制性法定要求必须要有上位法依据。即有法律法规明确规定，相关采购标的必须经过强制性的、不可或缺的技术或者安全审查，未经审查或者未通过审查，均存在重大隐患，不得进行市场交易。本案中，用于民航安检的X光机应当依法取得“民用航空安全检查设备使用许可”，但其他用途的X光机没有必须取得使用许可的强制性规定，招标文件混同了这两种场景，在合法性方面产生了问题。所谓必要性原则，指的是这种法定要求与采购标的、采购项目密切相关，没有相关性的法定要求不能作为采购需求。同样是这个案例，对于用于港口、公路口岸的X光机来说，交通运输部《民用航空安全检查规则》没有相关性，不能作为设定采购需求的依据。

时间要给得充裕合理

在第23号案例中，该项目招标文件“第四部分项目需求书”中所列部分“★”条款和“▲”条款技术指标并非国标检测项，招标文件将上述指标对应的检测报告作为实质性条款，且自发布招标公告至开标仅有20天时间，财政部门认为，未给予供应商准备检测报告的必要时间，属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第（八）项规定的“以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商”的情形，违反了《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款的规定。

对此，业界仍有存疑：“20天的时间不够，那多少天才充足？”

谢垚表示，这是一个合理性探讨，而非一个合法性问题。对于检测报告准备多长时间才合适的问题，采购人要提前做好调研工作。对于本案例，20天的“等标期”用来做标书可能都比较紧张，如果再加上准备检测报告的工作，个人认为时间是否充裕，会产生一定的争议。时间合理充裕，才能为供应商提供参与政府采购的便利条件，有利于优化营商环境。

此外，谢立斌还告诉记者，像特种设备的生产、经营和使用检验，国家有关部门就出台了检验的技术标准和要求，对送检的时间也在具体规定。关于检测或检验的时间，有要求在生产环节的，也有要求在经营和使用环节的，这要看具体采购项目的特点。如果是国家强制在生产环节就要求进行检测检验的，生产商在参加政府采购活动时就应该具备检测报告。如果国家没有强制要求，而是采购人根据项目特点要求提供检测报告的，则要考虑给予充分的检测时间。

“时间就是生命，时间就是竞争力。”这句话，对于参与政府采购的供应商来讲，一点也不为过。然而，有些采购人却以“时间”设置限制性条款，违背了政府采购公平公正的原则。举个类似的例子，记者在东部某政府采购中心采访时就了解到，某项目在售后服务方面要求供应商在20分钟内到现场，按照当地的交通状况，这是变相地将成交供应商限制为距离采购单位较近的公司，属于以不合理条件对供应商构成差别或歧视待遇，实践中应当避免。

合理分包助力精准采购

经查，本项目采购的X光机，事实上有两个用途，一方面是用于民用航空安全检查，另一方面是用于港口、公路口岸安全检查等。用于民用机场的X光机，要求较高，应当依法取得“民用航空安全检查设备使用许可”。但并非民用航空安全检查使用的X光机，则没有必须取得许可的法定要求。

专家们告诉记者，事实上，有一个“两全之策”，既可以满足采购人的多重需求，又能让项目免遭质疑投诉，这一“锦囊妙计”就是合理分包。所以，对该项目进行合理分包，民航安检设备作为单独一包，设置更加严格的资格条件，较为适当。

跳出本项目，黄钢平认为，采购项目是否要分包，实践中也应当根据项目特点来确定，总体原则是便于采购项目更好、更快地实施。正所谓把专业的事情交由专业的公司（或人员）去做，这样才能确保质量和效率，也才能实现政府采购“物有所值”的目标。

黄钢平进一步解释道，比如，复合型项目，考虑专业性问题，会采用分包方式实施采购。如信息化建设项目，当涉及系统开发（或软件开发）和部分设备采购时（如服务器），建议最好采用分包方式采购。因为系统或软件开发商也不生产服务器，分包采购，中标供应商会更加专业，更利于项目实施，更能保证质量。当然，有时也会考虑一家供应商难以承接而需要多家供应商供货的，也可采取分包方式采购。比如农房保险项目，因为南方雨季时农房容易出现倒塌等现象，一家保险机构难以在多地快速实现理赔和安置受灾群众，如果按片区分包采购，由多家保险机构承担，会更能体现项目实施的意义。

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