促进政采领域营商环境优化要学懂弄通再做实

编者按：促进政府采购领域营商环境优化的课题已然提上日程。但什么是营商环境，怎样算好的营商环境，如何优化营商环境的“三连问”却让业界人士对这一选题望而却步。为此，本报从近日举办的“2019优化营商环境与公共资源交易治理学术高峰论坛”里摘录了部分专家的观点，以期为读者朋友们寻找答案。

促进政采领域营商环境优化

要学懂弄通再做实

——2019优化营商环境与公共资源交易治理学术高峰论坛侧记

■ 本报记者 杨文君

对于优化营商环境，全国各地已经按下“快进键”，然而如何点击政府采购领域优化营商环境的“快捷键”，还是需要下一番学懂、弄通、做实的苦功夫。

事实上，练得这功夫的途径首先是明晰“三优”问题：何为“优质”的营商环境？现在的政府采购领域存在哪些“非优”问题？下一步该如何“优化”营商环境？在近日举办的“2019优化营商环境与公共资源交易治理学术高峰论坛”中，业内专家们进行了一场“头脑风暴”，对上述问题予以了解答。

学习概念：优质营商环境“量一量”

营商环境被你说我说大家说，可什么是营商环境？这问题却难住了不少人。

中国人民大学公共管理学院原常务副院长、教授许光建指出，营商环境从广义来说是一种公共物品，是政府公共服务的综合体现，是国家治理能力的一种外在表现，具有较强的公共性或者外部性。治理是政府、社会、市场等主体相互合作、共同管理公共事务的持续性活动和过程。营商环境体现了政府处理与市场关系的一种方式或水平。

“具体来讲，营商环境是指伴随企业活动整个过程的各种周围境况和条件的总和，包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及政治经济改革和社会对外开放的系统工程。其本质实际是企业遵循正常法规所需的时间和成本等条件。”北京物资学院教授倪东生表示。

由浅入深，优质的营商环境你问我问大家问，“先有一套对标的评价体系”是不少专家给出的答案。

在专家讨论中，世界银行营商环境指标体系被经常提及。中国人民大学公共资源交易研究中心执行主任、教授王丛虎说道，世界银行营商环境的评价指标以企业为主体从三个方面进行判断，即，企业的进入、运营和退出。该评价指标对189个经济体以及所选地方城市的营商法规及其执行情况进行客观评估，通过收集相关数据，对各经济体在不同时期的营商监管环境进行比较分析。

记者查阅《世界银行：2019营商环境报告》中的营商环境指标体系发现，其一级指标包括开办企业、办理施工许可证、获得电力供应、登记财产，获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易，执行合同和办理破产等。每个一级指标下还分设二级指标，以开办企业这一项为例，它的二级指标就包含，手续（数量）、时间（天数），成本和最低实缴资本。

“国际市场主要通过世界银行的指标体系来评价，在国内市场，国家发展改革委结合世界银行的指标又做了适应性改变。”倪东生则提出了国内外的两套评判标准。

除了客观标准，王丛虎教授还谈到了供应商们的主观感受。“营商环境最主要来自直接的感知者，比如，中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所、报关公司等的感知，其次才是规则本身。政府或者公共部门必须习惯于从市场主体的角度来考虑问题。营商环境的改善，不可能是政府自导自演的独角戏。”王丛虎表示，我国建立优化营商环境指标应坚持便利化、法制化和国际化三个原则。优化营商环境的内容则应包括，风清气正的政治环境、透明高效的政务环境、公平正义的法治环境，竞争有序的市场环境和互利共赢的国际化环境。

继续谈及何为优质营商环境的问题，许光建进一步解释分析，首先，良好的营商环境应当是公开透明的。必须依法治权，建立法制政府，才能营造出稳定公平透明的法治营商环境，推动经济持续健康的高质量发展。其次，良好的营商环境也应是稳定可预期的。稳定是一切社会发展的基础，营商环境也不例外。事实上，既往的经验表明，不论是“引进来”还是“走出去”，都离不开营商主体对营商环境稳定的制度性信心、计划和预期。最后，良好的营商环境还必须是公平竞争规范有序的。一方面，公正对待民营企业、国有企业和外商，一视同仁地对其从法律上加以平等的保护，赋予其公平竞争的机会和权利；另一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励企业或个人在法律规定范围内通过正当有序的竞争而获利，构建“亲”“清”新型法制化营商环境。

知晓困难：实务乱象“说一说”

在记者与专家们的讨论分析中，大家提出了一些政府采购、招标投标领域在优化营商环境方面遇到的现实困境。

“公开招标目前是政府采购普遍采用的一种采购方式，在优化营商环境的道路上，招标投标市场存在一些主要问题。”倪东生指出，行业存在市场准入限制，营商开放程度不够，使得外资企业、民营企业无法充分地参与到市场竞争中；复杂的审批流程降低效率，使产能不能充分发挥，影响企业的利润；对有技术实力、核心竞争力的中小规模企业，社会认可度、获取商业机会概率都不高，可能抑制了其发展；有利资源等普遍集中在一线大城市，如，北京、上海、广州和深圳，造成商业机会过度集中，对招标方筛选供应商与投标方竞标都造成了压力，可能造成人力、资金成本的浪费。

对此，倪东生建议：在工作中形成采购规范，党组织进入，为有效监督做准备。采购人、中介、供应方、监管项目负责人应当专业化、事业化，并保持流动性和开放性。另外，还可以从机制和手段方面改进，如，阶段性蜕变和升华机制，智能化造价、信誉、检验检疫和各项资质认证等。

除了上述问题外，中机国际招标有限公司总经理岳小川也指出了一些广为诟病的采购乱象。如，采用摇号抽签、入围、轮值等方式确定供应商、随机抽取代理机构、抽签确定基准价。再如，公开招标方式的滥用，即应招尽招，不应招的也招，带来效率的降低、资金的浪费和围标串标等问题。公开招标是采购的一种方式，但很多人却把它作为一种主要的工具，赋予了其包括预防腐败等更多的功能价值。除此，还存在责权利不统一的弊病。招标人有责任没权利，评审专家有权利没责任，结果导致一系列责任划分之难题。许多招标人说：“标书不是我写的，评审工作不是我做的，凭什么让我去负责？”评审专家说：“我就拿着几百块钱的评标费，折腾了一天，出问题了凭什么让我担责？”

“招标投标的目的有三点，即公平地确定成交供应商，规范确定供应商的程序和择优确定交易的价格和条件。然而上述现象与这些目标是相背离的。”岳小川强调，公开招标方式要改进，但非招标方式也要规范。事实上，规定好程序并注重方式更重要。

做实举措：优化途径“列一列”

今年7月，财政部发布了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库[2019]38号）（以下简称“38号文”）。据此，在观点分享环节，中央财经大学财政税务学院教授姜爱华给出了一番自己的理解。

“我曾经思考，如果政府采购作为一种财政政策工具，其该如何促进营商环境优化？这是基于市场视角的，在此基础上，营商环境具体指的是伴随企业从开办、营运到结束的各环节中各种周围境况和条件的总和。世界银行的营商环境报告是各国营商环境的‘风向标’。”姜爱华指出，但参照38号文中“构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，现就促进政府采购领域公平竞争、优化营商环境”的要求，个人认为是将政府采购视为了一个大市场，从这个角度去优化自身营商环境。就像很多业内人士提到的，有必要建立与国际接轨，同时又能彰显中国特色的营商环境指标体系，政府采购市场营商环境优化会辐射到经济体的营商环境。

对此，姜爱华认为，从规范和效率两个角度看，优化营商环境应围绕交易规则市场化和交易成本最小化两方面做文章。

“对症下药，因情施策是关键。”中央财经大学政府管理学院教授徐焕东进一步补充了政府采购领域优化营商环境应关注的主要问题。首先要认识到，营商环境即为企业的外部环境，对企业有着“致命”的影响。其次要改进和完善制度，比如资格条件、“禁赛”规定等。再次，要规范操作，制度再好，如果胡乱作为，也是对企业的不公平。最后是纠纷处理方面的问题，面对多而乱的质疑投诉，许多采购人、代理机构以及监管部门疲于应付，甚至有人不明白投诉和质疑什么关系，这些客观存在的问题都有待解决。当然，技术层面的互联网等信息技术也不可忽视，公开透明对营商环境是大有裨益的。另外，要树立良好的营商风气，政府要做好讲信誉的“排头兵”“先锋队员”。

此外，许光建还建议，从法治化、流程再造、顺应时代需要以及协同治理四个着力点来考虑优化营商环境方面的问题。比如，在流程再造、构建服务型政府方面，应深化商事改革，回应市场主体需求。持续深化“多证合一”“证照分离”改革，及时动态调整工伤登记前置、后置审批事项目录。全面履行精准“双告知”。推进“人工智能+机器人”全程电子化“无人审批”商事登记服务。进一步放宽企业名称核准，优化准入管理，加强事中事后监管的跟进衔接。优化准营管理，加强事中事后监管的跟进衔接，解决“办事容易办证难”“准入不准营”问题。建立市场主体退出机制，解决“入市容易退市难”问题。对于顺应大数据时代要求，应利用“互联网+营商环境建设”，构建营商环境建设大数据平台，打破“信息孤岛”，促成信息互联互通。在“互联网+”时代，充分利用大数据的整合实现数据共享，实现营商环境建设信息“一网尽揽”，提高信息公开与共享效率。

“说一千道一万，不如踏踏实实做一件。”谈及政府采购与互联网等信息技术的融合方面，大连市公共资源交易中心主任庞俊从实务角度介绍了一种采购的“极简模式”。具体措施包括，服务全程在线，提供在线专家抽取、在线场地预约、在线会员注册和项目在线备案；监管实行法律+制度+科技，施行依法行政并制定“平台评标专家行为规范考评办法”“平台招标采购代理机构及从业人员行为规范考评办法”“平台交易服务机构工作人员管理规定”等。“这其实是全程电子化向全程在线的迈进。”庞俊指出。

结合理论与实务方面的探讨，姜爱华提出了进一步优化政府采购领域营商环境的思考。“完善政府采购规则，开放政府采购市场，深度利用‘互联网+’，为中小企业降成本等等”，姜爱华强调，政府采购与互联网的融合应是深入的，不要浮在表面上。

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