“后PPP时代”管理问题探析

“后PPP时代”管理问题探析

■ 王启龙

根据财政部PPP中心数据，截至2019年6月末，2014年以来共累计PPP项目9036个、投资额13.6万亿元；累计落地项目5811个、投资额8.8万亿元，落地率64.3%；累计开工项目3446个、投资额5.1万亿元，开工率59.3%。

从官方统计数据不难看出，一方面，PPP模式已成为中国经济稳增长重要的组成部分，另一方面，大量PPP项目开始进入落地阶段。受限于地方财政承受能力10%“红线”的约束，在新增PPP项目速度放缓后，地方政府的工作重点逐渐转向管理，“后PPP时代”已然来临。新阶段如何管理好PPP项目，促进PPP项目健康发展，这些都值得思考。笔者曾为某落地PPP项目提供了建设期的全过程咨询服务，通过对建设期及运营初期的调研和分析，并走访其他落地项目，总结出以下几点建议，供管理者参考。

一是厘清政府与社会资本职能，实现角色转变。

即使经过多年的政策普及和规范化整改，有些地方政府管理者对PPP模式的认知仍然存在一定的误区，仅将其视为一种新的融资渠道。有的地方政府还区分不清实施机构和建设单位，过多参与项目建设工作，如在PPP合同中规定政府有权参与采购、有权参与项目的变更等。在项目建设过程中，政府方未厘清其与社会资本的职能关系和工作界限，对项目管理干涉过多。这种安排既使具体管理者疲惫不已，也束缚了社会资本的建设管理优势，没有实现PPP项目提高建设管理效率的初衷。

PPP模式一方面要缓解地方财政的支出压力，另一方面还要提高公共产品和服务的供给效率。为了更高效地满足社会大众对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府行政资源，政府有必要放管结合，转变角色，从项目参与者真正转变为监督管理者，充分调动社会资本的积极性，发挥其建设优势。

二是强化管理人员合同意识，建立健全绩效考核体系。

PPP项目的合作周期一般为10-30年，且涉及投资、建设、管理等诸多内容，因此项目文件具有合同体系关联性强、内容专业性强的特点。由于大多数PPP项目的交易结构设计、合同编制都由咨询公司完成，在对合同的理解上，实施机构的人员存在“先天不足”，容易出现理解不到位、误解合同条款的情形，对合同中融资交割、建设进度、履约保函等关键事项缺乏必要的督促和管理。这极有可能导致资本金到位不及时、贷款进度滞后、建设成本超支、建设超期等问题，继而影响项目建设的质量，为PPP项目后续服务费结算、运营、移交留下隐患。建议在PPP项目落地后，及时明确项目管理人员的分工和责任，组织合同管理培训，加强合同条款认知，尤其是对违约条款及事项形成分级预警，防微杜渐，避免严重违约事件和重大争议的发生。

绩效考核作为PPP项目合规的重要标志和管理的重要抓手，应被管理者予以重视。一般来说，PPP项目绩效考核包括建设期绩效考核、运营期绩效考核以及移交阶段绩效考核。完善、合理的绩效考核体系在避免政府固化支出的同时，还能够激发企业的积极性。

三是建立长效工作机制，提高部门协同效应。

由于PPP项目前期涉及多个部门，根据政策要求，项目实施方案需要进行联审及政府审批。在PPP项目运作之初，往往成立诸如某PPP项目指挥部、PPP项目办公室等政府协调的临时机构，这些机构在项目落地后基本就名存实亡了。此时，项目的推进主体由实施机构变成了项目公司，项目推进却没有了之前的“便利”。PPP项目落地仅靠实施机构的支持是不够的，仍需财政、发改、土地等多个部门的配合。缺乏必要的工作机制会导致工作效率低下，缺乏必要的责任分工会导致推诿，进而严重影响项目建设进度。建议政府建立各审批部门的协调机制，如定期的联席会议、设立各部门联络人等，制定长效的PPP项目管理制度，将部门协作纳入干部考核体系中，提高部门间的协同效应。

四是重视咨询机构作用，发挥第三方优势。

随着PPP项目近几年的发展，咨询机构的作用已被广泛认可。一般来说，PPP项目从发起到签约都有咨询公司保驾护航，全程协助实施机构完成各项工作。但项目落地后咨询机构的作用还未引起地方政府的足够重视。由于部分PPP项目存在前期论证不充分、社会资本报价不理智等情况，导致项目建设过程中出现大量变更和争议事项，在进行谈判之前需要第三方机构进行专业的评估。在谈判桌上面对社会资本的谈判团队，地方政府更需引入专业的咨询机构来弥补弱势。选择一家经验丰富、专业性强的咨询公司对PPP项目的顺利实施十分重要，咨询工作为地方政府带来的价值是不可估量的。

五是理性面对“分手”，打通退出通道。

社会资本的退出机制是PPP模式的重要组成部分，国务院、发改委、财政部等出台的相关文件为退出提供了政策依据。PPP项目落地后，社会资本方的退出方式一般有股权变更、提前终止、项目移交等。有些项目股东完成了阶段性工作后，确实存在退出需求，如设计单位、施工单位在建设期结束后，就完成了其专业领域的工作，继续担任股东的意义不大。有些项目股东在建设期因融资、母公司经营状况等原因无法继续担任，为保障项目建设，应让有能力的社会资本来取代。出于保护政府利益等多方面原因，PPP合同对退出一般都设置了“事先征求政府部门同意”、股东必须持股满多少年等条款，变相增加了退出难度，给双方都设置了障碍。当发生退出事项时，容易陷入激烈谈判并导致其他违约事项的出现，最后往往要通过仲裁或诉讼等方式退出。建议地方政府在国家政策的基础上制定灵活的PPP退出机制，在制定合同时充分考虑多种因素，制定保障预案，在面对“分手”时能够准备充分，理性对待。

进入“后PPP时代”以来，PPP项目的建设运营将面临越来越多的困难和挑战，需要每一方参与主体的努力，回归PPP的本质，不忘初心，方能促进PPP事业健康发展。

（作者单位：北京大岳咨询有限责任公司）

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