政务信息化采购模式路在何方？（上）

【实务探讨】

“数字政府”背景下——

政务信息化采购模式路在何方？（上）

■ 陈瑶

“数字政府”改革建设是民之所望、改革所向的战略性举措，其总体目标是以云计算、大数据等信息技术驱动政务创新，构建统筹建设、业务协同、数据共享、服务便捷的一体化政务信息体系，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”技术和服务体系，推动政府治理体系和治理能力的现代化，建设“以人民为中心”的服务型政府，提升政府服务群众、企业的能力。

在“数字政府”的改革背景下，政务信息化项目的采购方式、项目属性和供应商方面等都发生了新的变化。基于这一事实，笔者结合政府采购相关法律法规分析了现象背后的原因，并针对如何选择采购模式提出对策性建议。

政务信息化项目是“数字政府”组织实施形式

党的十八大以来，党中央高度重视以政务信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，“数字中国”“智慧社会”等理念相继被提出。现行法律、法规、规章和规范性文件对“数字政府、政务信息化、互联网+政务服务”未作出明确的定义。结合已有的“数字政府”相关定义和服务实践，笔者认为，“数字政府”是指在互联网、云计算网、大数据、物联网等技术支撑下，政府部门对外提供服务、履行管理职能、收集发布与公开信息、内部办公和业务协同等事务在数字化、网络化的环境下进行的新型政府运行模式，是“数字中国”体系的有机组成部分，是推动“数字中国”建设、推动社会经济高质量发展、再创营商环境新优势的重要抓手和重要引擎。

政务信息化项目则是“数字政府”组织实施形式，政务信息化项目是指主要使用政府财政性资金投资用于支撑政府部门履行服务和管理职能的各类信息化服务项目，包括但不限于基础设施、软件开发、系统运维、业务运营及第三方服务等服务项目。其中基础设施服务是指政务内网和外网、政务云等的开发建设；软件开发服务是指应用支撑平台、政务服务管理平台、审批业务办理系统和互联网政务服务门户等各类信息系统的开发服务；运维服务是指基于基础设施和各类信息系统的运行维护服务；业务运营服务是指业务需求分析、业务数据统计分析、业务数据治理等服务；第三方服务是指围绕政务信息化建设的有关咨询、监理、测评、安全等服务。

但与此同时，政府部门之间的系统信息孤岛、数据资源共享程度低、群众办事不便捷仍是政务信息化的共性问题，政务信息系统以单个项目建设为中心，建设运维各自为政、基础设施重复建设，分散、孤立建设运营，缺乏统筹规划和资源整合；政务服务内容不规范不标准、平台不互通、数据不共享，线上线下联通不畅、群众办事不便捷；数据资源由政府部门各自控制、条块分割，共享开发利用水平低等仍是待突破的瓶颈。

政务信息化项目的采购实践新变

鉴于“数字政府”改革建设的资金来源以政府财政性资金为主，在项目实施过程中，需遵循相应的采购程序。此前传统的政务信息化项目以单个系统的建设和运维为主，以工程类项目采购为主，但基于“数字政府”改革的核心是创新建设运营模式，近年来“数字政府”业务建设运营模式的创新可能反哺和推动政务信息化项目政府采购工作的创新。如何创新政府采购传统机制流程以适应和支持“数字政府”改革建设运营模式的推进，这不仅是考验财政主管部门的一道难题，也是拓展服务类采购领域的一个全新探索。

本文从中国政府采购网上选取了北京、上海、山东、江苏、浙江、贵州、福建、广东、海南十个地区共计60个项目采购信息作为分析样本，对省级政务信息化项目采购活动的数据分析后发现，采购活动整体呈现以下四个方面的新变化：

采购模式上，从分散采购向批量采购转变

以往，每个单位都有其独立的信息系统，采购模式上也是由省直各单位作为采购人自行或者委托集采中心组织采购。现在每个单位的信息系统统一迁移上省级政务云，各单位不再单独新建政务信息系统，在采购模式上，开始转变为由统一的省级信息主管部门作为采购人，自行或者委托集采机构组织云服务商的采购工作，由中标/成交供应商与省直各单位按照“先使用后付费”的原则购买政务云服务。不同之处在于，通过资格入围招标之后，贵州、海南等地的采购单位不需要另行组织第二轮采购，而直接与云服务商签署具体云服务协议即可；而有的省市，如北京、山东、广东则需要另行组织第二轮采购，确定中标/成交云服务商之后再签署具体的云服务协议。

总体而言，批量采购是适应政务云服务模式的一种采购组织形式，是近年来各省份在政务信息化项目采购活动中的创新之举，通过招标/非招标方式确定一 家或多家云服务商，各省直单位作为使用者与云服务商直接签署服务协议。批量采购模式相较于传统的各部门分散采购模式，不仅可以省去省直各部门的采购精力，提高采购效率，“按需使用，先使用后结算”有利于节省政府财政资金，提高资源的利用率，而且还可以由具有相应专业能力的信息化主管部门组织采购， 将真正技术能力过硬、服务质量过优的云服务商选择进来，提高政务信息化项目的整体质量。

采购方式上，从公开招标为主向招标与非招标并存转变

政务信息化项目的传统采购以招标方式为主，原因是省直各部门独立开展政府采购工作，为保证项目建设的市场竞争性，招标方式更能够满足。且政务信息化项目的金额一般在各省份规定的公开招标限额以上，因此，如果需采取非招标方式的，项目还得经本级财政部门批准。但改革后的政务信息化项目，采购方式也从公开招标为主向招标与非招标并存转变，非招标方式主要以单一来源方式和竞争性磋商方式为主。单一来源和竞争性磋商方式的共同点在于采购人可就具体的政务信息化采购需求和价格同对方进行谈判、磋商，以达到需求明确、价格合适的采购目的。

在选取的60个省级政务信息化项目的采购信息中，采用公开招标方式的项目有29个，采用非招标方式采购的项目有31个，其中，单一来源占20个，竞争性磋商占9个，竞争性谈判2个。

采购属性上，从工程向服务转变

信息化建设过程中，硬件是基础，核心是应用。传统政府各部门以自建数据中心搭建政务云基础设施的工程类建设运营模式为主，该模式重建设轻运维，数据中心能耗高，同时又因后续政府财政资金投入缺乏保障，系统无法得到持续改进，造成采购效率低下和大面积的资源浪费。近些年来的政务信息化项目，尤其是政务云服务项目的建设重心开始从IaaS层的硬件投入开始向PaaS层和SaaS层转变，重点发力在PaaS层的数据共享开放平台和业务支撑平台和SaaS层的民生服务、协同办公、政务服务网、电子印章、电子证照等各类应用上。因此，基于建设运营模式的创新和建设重心的转变，政务信息化项目的采购属性也从工程代建模式转变为购买/租用服务类采购。

服务类采购一方面可以有效降低政府部门的一次性成本投入，增强资源弹性能力，简化大量运维工作，让政府部门将精力集中在如何提升应用系统的业务服务质量上，改变“硬件领先，应用落后”的局面，支撑政府决策和提供政务服务能力的水平。另一方面，也可以让云服务商以“运营者”的角色投入进系统运维和运营当中，服务商只有交付满意的服务质量才能完成项目验收，才能获取理想的服务报酬。例如，本文选取的60个政务信息化采购项目均为服务类采购。

中标供应商上，从ICT 硬件商向云服务商转变

传统的政务信息系统建设以硬件投入为主，主要是中国联通、中国电信和中国移动等基础电信企业，而目前的政务信息化市场中标/成交供应商，已经成为云服务商的竞争角逐之地，腾讯云、阿里云云计算厂商和太极软件、浪潮等系统集成厂商已占据绝对优势。另一方面，云上贵州大数据产业发展有限公司、数字广东网络建设有限公司等因“数字政府”改革建设而设立的专门建设运营中心，也成为重要的新兴力量。

（作者单位：数字广东网络建设有限公司）

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