代理业务与交易业务可分离

【争鸣·探路改革深水区】

开栏的话

日前，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》，吹响了政府采购制度新一轮改革的号角，采购机制、采购流程、交易规则等有望迎来突破性变革。改革允许试错，鼓励争鸣，要求“大胆假设，小心求证”。在此背景下，我们邀请中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学公共资源交易研究中心课题研究组撰写了系列稿件，对改革深水区可能涉及的诸多问题进行抛砖引玉式的探究，敬请关注。

代理业务与交易业务可分离

■ 王丛虎 陈鹏

当前，在我国许多地方，政府采购代理机构的代理业务基本贯穿了整个采购流程，无论是前期的准备环节还是后期的交易环节，都由代理机构组织，形成代理业务与交易业务合二为一的模式。这种“全流程代理”模式引发了我们的思考：在政府采购中，是否应将代理业务和交易业务分离？如何分离这两种业务？

代理和交易的内涵及关系

“代理”在法律上指以他人的名义，在授权范围内实施对被代理人直接发生法律效力的法律行为。代理行为的产生，可以是受他人委托的，也可以由法律规定或有关部门指定。《政府采购法》规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。对于集中采购目录以外的采购项目，采购人也可以代理的方式采购，在集中采购机构与社会代理机构中自由选择。

“交易”指的是商品的买卖或交换。交易对象是有价的物品或服务，交易形式可以是以货币为媒介，也可以是以物易物。交易行为产生的原因，一方面是个体拥有资源的有限性，另一方面是资源使用的竞争性。狭义上的政府采购，指的是政府采购目录范围内或采购限额标准以上的购买行为，属于公共资源交易的子类。公共资源交易具有一般交易行为的特征，同时也具有公共性特征，政府采购的核心内容即完成交易业务，维护公共利益，实现公共价值。

在政府采购活动中，代理业务服务于交易业务，代理的目的是为了更好地完成交易。目前我国政府采购的全流程几乎都由代理机构代理完成，可以说，交易业务被包含在代理业务之中。与另设交易机构承担交易业务相比，由代理机构代理交易业务更符合降低交易成本的要求，直观上来看降低了交易费用。

两种业务分离有助于实现更大的公共价值

委托代理理论认为，在信息不对称的情况下会产生“逆向选择”和“道德风险”。“行政人假设”认为，政府部门的工作人员是追求个人利益的“经济人”与维护公共利益的“道德人”的统一体。根据这两大理论，集中采购机构的工作人员也有追求私利的动机，而集中采购机构之外的社会代理机构更以营利为目的，所以把整个流程交给采购代理机构完成，在缺乏有效监督的前提下，难以避免寻租腐败现象。目前，政府采购监管部门是各级财政部门，集中采购机构与财政部门过去“同出一门”，权责界定不清晰，监管中往往存在“越位”或“缺位”现象；《政府采购法》《招标投标法》也存在冲突之处，造成管理职能的交叉，加大了监管难度，使腐败有了可乘之机。若不区分采购的前期准备环节与后期交易环节，代理机构则有机会同时接触采购人与供应商，由于信息的不对称性，代理机构很可能暗中收取供应商的代理费用，既加大了政府采购交易成本，又可能导致采购质量难以保证。为降低腐败风险，分离代理业务和交易业务是一个明智的选择。

根据交易成本理论，划分代理业务与交易业务的最大问题在于成本的增加，增设交易机构必然会使政府负担加重。但现实中，一些交易机构往往与政务服务中心“两块牌子、一套人马”，并没有导致编制大幅增加的现象。而且一项公共管理制度或一项公共政策所关注的不仅仅是交易成本问题，还有公共价值的实现，甚至为了实现公共价值，可以接受交易成本的增加。政府采购的目的是帮助政府更好地实现其公共职能，采购使用的是公共财政资金，因此政府采购是一个公共管理问题，不应只是为了节省经济成本，还应满足公共价值的需要，承担一定的公共责任。划分代理业务与交易业务虽然增设了交易机构，增加了组织运行的显性成本，但是与降低腐败风险、保证采购质量相比，这些成本的增加有助于实现更大的公共价值，因此划分代理业务与交易业务势在必行。

交易环节代理机构应退居从属地位

对于涉及公共利益的政府采购项目，必须兼顾公平与效率。我们认为，只有在政府直接生产的成本明显高于外部提供的成本，并且委托代理风险得到有效控制时，才可以将这些业务交由采购代理机构代理。出于采购的专业性、降低政府工作人员工作难度的考虑，采购前期准备环节可以交由采购代理机构；进入后期交易环节之后，采购代理机构应退居从属位置，由交易机构来主导交易业务，交易机构则为各地公共资源交易中心。

两种业务分离后，仍需防范权力引发的腐败，在代理环节应注意采购人与采购代理机构共谋的风险。从微观层面看，应注重政府采购的绩效监督和信用监督。一方面，要积极探索科学的绩效监督模式，对公权力进行有针对性的监督制约，提高政府采购效率；另一方面，要加快完善我国政府采购和公共资源交易领域的信用监督体系，打破各领域的壁垒，对参与交易的各方形成有效制约，保证公共资源交易的良好运行。只有实现了对权力的监督制约，政府采购代理业务与交易业务的分离才能起到降低腐败风险、提高采购质量的作用，才能确保公共利益和公共价值的实现。

(作者单位：中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学公共资源交易研究中心)

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