是维权意识提高 还是故意找茬？

【聚焦政府采购中的法律救济】

是维权意识提高 还是故意找茬？

——透视政府采购中的法律救济现象

■ 本报记者 杨文君

在政府采购领域，供应商经常借助举报、质疑、投诉，行政复议和行政诉讼等法律救济手段以维护自身权益，近两年，这方面的案件也呈增长态势。有人认为，供应商有权运用上述法律救济手段，但也有人发现，有些供应商是输了“投标比赛”不甘心，利用此种方式“故意找茬”。这不仅增加了财政监管部门的工作量，也扰乱了政府采购秩序。那么，供应商到底为何进行质疑投诉？有哪些措施可以有效规避“找茬”现象？为此，记者采访了几位政府采购当事人，一探其究竟。

“偏心”的招标文件成为“重灾区”

采购项目被质疑、投诉甚至是走向行政复议、行政诉讼的原因“千千万万”，但经过实践总结，招标文件倾向性的问题经常被“千夫所指”。某市采购中心的相关负责人告诉记者，大多数采购项目被质疑或投诉主要还是因为招标文件中存有瑕疵。有一位供应商代表说到：“我质疑、投诉的案件主要还是针对招标文件，理由多是采购需求有排他性和倾向性。”

因招标文件中的倾向性参数而被“追问”的采购人不在少数，这既有主观上的故意，也有客观上的无奈。上述采购中心的负责人进一步指出，这些经常被提及的具有倾向性的需求参数，有时并非是采购人主观故意的。如，某大学要建设一座图书馆，分两期完工。在工程1期中，采购人已经投入了相应的硬件和软件设施，而在进行2期工程时，不可能将前期投入完全“抛之九霄云外”，相反采购人会在2期招标中，考虑同前一期相配套的设备参数来进行招标。此时，1期工程的中标供应商自然就在一些参数上比较占优势，但同样也会引来其他一些供应商的“质问”。当然，也不排除一些采购人“故意”在招标文件中设置倾向性参数的情况。

对此，广东省某市财政局的相关负责人也略有无奈，他告诉记者：“其实，采购人对产品有倾向性，是可以理解的。比如，采购人可能习惯性使用A品牌的电脑，在制作招标文件时，可能就会‘一不小心’在某些参数上体现出来。”

除了非主观故意之外，北京市某区财政局的工作人员还反映，在有些预算单位，财务人员和采购业务人员职责不清、法律素养不够、政府采购知识不足，这些也都会导致需求设置不准确，进而引发质疑、投诉和行政复议等司法程序。

针对招标文件里技术参数的问题，中招国际招标有限公司副总裁胡杰补充到，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十三条规定，中标、成交结果公告内容应当包括主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求等内容。因此，在很多项目中，其他未中标的供应商看到中标型号后，会立即到行业内的相关网站查找数据，但这些网站可能还没有及时更新，供应商们一看网上没有中标型号，便会拿着“证据”来“问罪”，最后就演变成了质疑或投诉。

千人千面，采购人有着难以言说的客观理由，供应商也怀着无处诉说的“痛楚”。一家来自广东的企业负责人从供应商的角度提出了自己的看法。他认为，现在市场竞争非常激烈，一些供应商有时候只是想参与到政府采购的“生意”中来，分得“一杯羹”。但是，在政府采购领域，采购人同某些“大牌”供应商相互勾结的情况确实也稀零地存在着，比如在采购文件中设置排他性的指标，从而导致“一家独大”，将其他竞争者“拒之门外”。质疑、投诉、行政复议等是供应商可以运用的法律救济权利，理应被加以利用。

供应商“求助”另有他因

事实上，除了招标文件的“偏心”，引发质疑、投诉等司法程序的案件背后还存有诸多原因，如采购文件表述不清；采购人执行程序不规范；围标、串通投标；评审专家在面对其自身的质疑时供认不讳；财政部门带着有色眼镜看供应商，不问青红皂白，就认为供应商是滥用投诉权利而不作为等等。此外，政府采购救济制度的不断完善也是供应商举报和质疑投诉案件逐渐增长的一个重要原因。

上海市财政局政府采购处副处长王周欢在这方面持以肯定的态度。他表示，近些年来，政府采购方面的质疑、投诉等案件数量呈增长态势，这其实反映的是供应商维权意识的增强以及他们对财政监管部门的信任，以期通过这种合法的手段来保障自己的权益不受损害。

此外，从立法角度来看，多年前曾有人大代表在全国两会上提出，我国现行政府采购救济制度设计存在缺陷，政府采购控告检举制度也不完善，这也是质疑投诉等问题发生的根源。例如，《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定，供应商认为自己的权益受到损害的可以进行质疑。但什么样的供应商可以质疑？怎样的权益损害才可以提起质疑？具体的质疑或投诉事项和事实依据有何标准？捏造事实或者提供虚假投诉材料如何裁量和认定……这些问题都没有明确。《实施条例》第七十三条虽然对供应商恶意投诉作出了法律责任规定，但对供应商投诉仍缺乏必要的门槛性条件和约束性后果，如，“将其列入不良行为记录名单并依法予以处罚”“一年内三次以上投诉均查无实据”等如何认定和应用？不过，近年来，随着政府采购法律法规的不断完备，这些问题已陆续得到改善。2017年底出台的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令，以下简称“94号令”）第十一条明确，提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。其第三十七条规定，投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。投诉人有捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料行为之一的，属于虚假、恶意投诉，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。业内人士表示，以前有些供应商利用制度的缺陷滥用救济权利，现在这样的情况少了。同时，也有一部分供应商以前不相信监管部门能公平公正的处理，遇到问题自认倒霉，现在随着制度的完善，他们也愿意通过救济途径维护自身权益。

化“疲于应付”为“巧以应对”

记者经常听到有些财政部门的监管人员说：“这两年，借助法律救济手段的供应商越来越多，但无效的质疑或投诉也很多，这一点让本就忙碌的我们十分‘抓狂’。”但不论是采购人事出有因，还是供应商滥用法律救济权利，采购各方当事人都应当从自身做起，来“直挂云帆济沧海”。

在采购人方面，大连海关的张泽明告诉记者，采购人应对自己严加要求，切实履行采购主体责任，对于代理机构制作的采购文件把好关、定好向。尤其是在评分标准细化、科学化和资质条件设定上下好功夫，避免采购文件事前审查职责“虚化”，让供应商坚定信心参与采购活动，避免由于文件瑕疵造成供应商心态浮动。

对于财政监管部门，我国东南地区某地财政局的相关负责人表示，一方面，财政监管人员要卸下“有色眼镜”，就事论事，不要夹杂着私人感情而将投诉的供应商简单地定性为“死冤家”。94号令规定，财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查。换言之，处理供应商的投诉事项是财政监管人员的工作职责和法定义务，既来之，就要安于本分。对于合理诉求，监管人员要恪尽职守做好处理工作，对于滥用法律救济权利者，也应严惩不贷。同时，财政监管部门也要苦练“内功”，加强监管队伍执法能力的建设，处理投诉要依法依规，有理有据，增强投诉处理的说服力，并通过“判例”的形式将投诉处理作为宣传政府采购法律法规的又一“阵地”。另一方面，要加大对采购人业务的培训，这也是财政部门的应尽之责。利用培训的机会，让采购人熟悉采购方面的法律知识，从而减少因招标文件制作有瑕疵而导致的质疑或投诉。

关于供应商，胡杰表示，其在维护自身权益的同时，也要消除偏见，不要一看到政府采购，就想到采购人“滥用国家资产”“与供应商串通”等阴暗形象。事实上，我国现在的法律制度愈加健全，监管氛围也更加“风清气正”，采购人或财政监管人员不会、也不敢为一己私利而与供应商过意不去。大多数采购人在委托代理机构招标时，都会三令五申：“我没有任何倾向性，给我选一家性价比最高的就可以。”因此，这时就需要媒体多传播政府采购“正能量”，让供应商对采购人和财政监管部门多一份理解，少一些质疑或投诉。

对于法律制度上面的问题，某业内专家补充到，像招标文件中参数设置等技术方面的问题，有的中标供应商提供的商品参数是具有预期性的，不能被简单定义为造假，但有的未中标供应商就认为其是弄虚作假，这在一定程度上反映了制度上的“疏忽”，因此建议，让未中标的供应商参与到验收环节中来，从而减少这方面的投诉，对此，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）中也有规定，在早年间，天津市政府采购中心就已经落实了相关方面的做法。

政府采购法律救济改革之路“道阻且长”。世事纷繁，改革路上还有很多“坎儿”要迈，并非凭谁“一己之力”就能解决。东部某财政局的相关负责人指出，目前，采购人和财政监管人员业务水平不一，供应商和代理机构鱼龙混杂，很多事情很难定义，政府采购法律救济的改革不可能一蹴而就。这需要政采人寻师问路，“踩稳一步、再迈一步”，不断探索。但同时，我国关于政府采购方面的法律制度正在逐步完善，政府采购各方当事人也都在尽心尽力。可以说，政府采购司法救济改革之路布有荆棘，但也阳光满满。

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