浙江“盘点”政府购买服务政策成效

浙江“盘点”政府购买服务政策成效

该省财政厅委托第三方对全省政府购买服务政策进行绩效评价，总结政策推进情况以及存在的四大问题，提出具体改革建议

本报讯 记者乐佳超报道 浙江省财政厅近日公布其委托第三方做的政府购买服务政策绩效评价情况报告。报告根据浙江省政府购买服务政策推进情况及存在的问题，针对进一步完善政府购买服务管理制度等方面提出具体建议。

报告提出，政府购买服务既是政府提供公共服务方式的一种改进，也是财政资金分配使用方法的一种改进，在提升政府管理效能的同时，促进社会力量的发展。自2014年起，浙江省政府购买服务的实践已开展三年有余，各级财政部门在省级政策文件指导下积极开展政府购买服务制度建设，2016年以湖州、绍兴、金华、台州和温州5市为试点地区，以基本公共卫生服务、农村电影放映、质量检验检测服务、视频监控系统建设及运维服务等16个项目为省级试点项目，探索全面推进的经验。2017年3月，省财政要求各试点地区及省级试点项目进行自我评价。鉴于政府购买服务政策在全国范围内尚处于宣传推广阶段，已经进入试点中期评价阶段的浙江省实际上已经成为全国领跑者，财政部也对浙江省的试点总结评价寄予厚望。

在肯定成绩的同时报告也指出，由于开展时间短、政策理解不到位等原因，从试点部门、地区和项目的运行效果看，政府购买服务政策的预期效应尚未有实质体现。首先，目录制定的科学性有待论证。鉴于政府购买服务尚处于政策初创期，研究团队对政府购买服务政策体系中已经成型的最具代表性的《政府向社会力量购买服务指导目录》和《社会组织承接政府转移职能和购买服务推荐目录》进行了文本分析，以此作为政府购买服务政策制度研究的起点与基础。无论部里的一级目录还是省里延用制定的二级目录，其科学性都有待论证。目前，省级已形成相对规范的逐年更新的指导目录，但因权限制约，地市级财政无法对指导目录的一二级条目进行修改，省级目录中的一些错误被直接沿用，例如对“基本公共卫生服务”和“基本医疗服务”的概念混淆。此外，制定指导目录是为了规范购买内容和范围，不应买的服务不可进入目录。尤其应该注意政府提供履职性服务时不能以“政府购买服务”的形式完全转移自己本应承担的责任，但现行目录并未严格把关。不可否认的是，一些专业第三方组织已具备提供高度专业服务的能力，但行业规划和标准的编制本应是政府部门应尽的职责。第三方组织可以通过提供“社会管理咨询与服务”的方式参与协助行业标准和规划的制定，但并不能在此承担主体责任。

其次，一些试点项目购买主体不符合政策规定，统计制度尚不完备。在对试点地区和项目的调研中发现，各试点单位对政府购买服务试点项目的认知存在偏差，一些本不属于政府购买服务的项目被强行张冠李戴。此外，部分试点单位对现有试点项目的数量、预算金额都难以提供准确信息。在预算数据统计上，省市各级财政均表示无法提供准确数据，即使能够提供也是从政府采购系统和金财系统中勾划计算而来，一定程度的遗漏在所难免。在预算安排上，对部门的购买服务预算编制并没有统一规范的要求，使得部分购买服务性质的项目却没有以“购买服务”的方式反映，这也在一定程度上造成了预算数据的不可得。

再次，社会力量参与政府购买服务存在诸多壁垒。研究团队发现，一般民营社会组织参与政府购买服务的实际准入门槛较高。政府部门在购买服务招标中更倾向于单一来源采购直接确定购买主体。此外，受地方保护和某些服务特性（如及时性、地域性）的影响，购买主体倾向于选择本地区机构，即使实力较弱。壁垒产生的原因：一是浙江省各地社会力量薄弱且发展不均，二是政府对于民营社会组织力量的不信任，三是标的金额无法覆盖实际成本，以至于频繁流标，或是社会组织无法保证低价竞标后的服务质量。

针对存在的问题，报告建议，为保证政府购买服务政策能合理、健康地发展，有必要进一步完善政府购买服务管理制度，辅之多方位的政策组合和协同配套，在一定程度上构建一个相互衔接、互为补充的改革机制，从而实现政策整体效应的最大化。一是政府购买服务政策效应必须与事业单位改革同步进行。事业单位改革不深入，就无法改变重复花钱的问题，无法解决人浮于事的问题，不能实现政府购买服务的政策目标。因此想要政府购买服务政策取得实效必须同步推进可市场化的事业单位改革。二是进一步规范政府购买服务的预算管理。建议切实将政府购买服务的相关项目纳入全口径预算管理，将相关项目进行特殊标记化的预算管理，并将该部分预算与部门绩效计划、工作规划挂钩，尤其是不用走采购流程的必须提交绩效计划。也就是说，必须保障政府购买服务工作以预算管理流程为基础的常态化和公开化；同时，政府购买服务的预算应该以单列的方式，通过财政部门官网、政府采购网站等形式进行每年的预决算公示，保证决策的透明化；再者，明确主管部门和主管部门权责，保障整体工作的科学性和可持续性。三是推进社会组织培育的政策创新。建议在对非营利组织绩效严格认定和明确政府购买服务界限的基础上，对非营利组织承接公共服务的公益性行为及其收入应实行减免税或相应的政策补偿。甚至为避免对企业购买政府公共服务的行为产生歧视，亦可探讨针对企业公益性服务行为的税收减免措施。

据了解，财政部近日印发《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》。为积极稳妥推进政府购买服务第三方绩效评价工作，其中明确，财政部将于2018-2019年组织部分省市开展试点，选取天津市、浙江省、深圳市等10个省、直辖市、计划单列市开展试点，通过试点完善政府购买服务绩效指标体系，探索创新评价形式、评价方法、评价路径，稳步推广第三方绩效评价。

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