政策产出是政策功能效果发挥的前提

【聚焦政府采购政策功能评价⑨】

政策产出是政策功能效果发挥的前提

■ 章辉

政策产出是政策投入和政策执行的结果，而政策产出本身又成为政策效果的前提。根据2003-2015年我国政府采购政策功能效果评价的评分结果，政策产出部分应得分为27分，评价得分为22.2分，得分率为82.2%。说明我国政府采购政策产出整体较好，但与充分促进政府采购政策功能效果的目标相比，仍然存在差距。

政策产出通常表现为一定数量的产出规模（包括绝对规模和相对规模），结合政策产出类指标得分，政府采购规模产出得分率欠优（度量政府采购规模的产出指标，“政府采购规模增长率”“政府采购支出占财政支出的比重”和“政府采购规模占GDP的比重”得分率均为80%）；政策导向产出中的“中小企业合同授予占政府采购规模的比重”“节能产品采购占政府采购规模的比重”和“环境标志产品采购占政府采购规模的比重”等三个指标得分率均为66.7%，说明在促进中小企业发展、节能与环保方面的政府采购政策导向产出有限。因此，从提升政府采购政策功能效果发挥的前提——政策产出考虑，就是要重点抓住政府采购规模扩大和政府采购政策导向产出提升两个方面。

一、提高财政支出的政府采购份额

在2003-2015年间，我国政府采购规模由1659.4亿元增加到21070.5亿元，占财政支出的比重由6.73%上升到12%，占GDP的比重由1.22%上升到3.1%。应该说，我国政府采购规模显著扩大，但与OECD国家相比，我国政府采购支出占财政支出和占GDP的比重都偏低。

扩大政府采购相对规模取决于财政支出中购买性支出有多少份额通过政府采购方式来实施。随着我国公共财政体制建设的深化，以及政府职能转变的推进，政府在公共产品与公共服务方面的支出份额会随之不断扩大，这就意味着政府采购服务的支出在政府采购中的占比会不断提高。因此，未来扩大政府采购相对规模主要就是如何有效推进政府购买服务工作。

结合指标“政府采购范围结构的变动”的评价结果分析，明确政府购买服务适用《政府采购法》，并不意味着2003年颁布施行的《政府采购法》能适应新形势下政府购买服务发展的需要。相反，健全包括《政府采购法》在内的政府采购法规体系，完善政府购买服务的制度保障，对于推进政府购买服务工作意义重大。

一是要灵活选择政府购买服务的采购方式。根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）的要求，政府购买服务“应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体”。值得一提的是，虽然我国《政府采购法》规定了以上5种采购方式，但同时也指出，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。那么，政府购买服务是不是也应首选公开招标的采购方式呢？

服务类采购对象不同于货物和工程类采购对象。在进行货物和工程类采购时，采购人可以对采购对象进行精确的描述，可以明确提出采购对象的质量标准、规格和型号等要求，甚至货物类还可以采用比照样品的方式进行交付验收。然而，在政府购买服务时，采购人很难事先详细描述产品。因为服务类采购对象更多的不是一个明确的产品，很多的购买服务对象是一个过程，如养老服务等。如果在政府购买服务方式中也突出强调公开招标，势必引起恶性竞争，最终导致服务质量下降。因此，政府购买服务的方式选择，应充分运用《政府采购法》第二十七条关于采购方式选择的“例外”条款，即“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”。

对于政府购买服务的方式选择，要破除首要考虑公开招标方式的思维惯性，并可以在今后修订完善政府采购法时予以明确。那么，应该如何选择政府购买服务的方式呢？具体选择原则是：政府购买服务的方式选择要结合购买对象的不同特征而灵活运用。对于供应商数量有限，不能保证充分竞争，且具有通用性的服务产品，宜采用邀请招标的方式采购；而对于那些性质特殊或者技术复杂，不能确定具体要求或者详细规格的服务类产品，如援助服务与专业性咨询，就适宜采用竞争性谈判的采购方式；对于专业要求性高、行业背景有严格界限的服务类产品，如政府决策咨询服务等，就适宜采用单一来源采购的方式。

二是要结合政府购买服务的适应范围进一步充实政府采购服务类品目。我国现行的政府采购品目分类目录，将服务类品目分为24个二级分类，包括信息技术服务、租赁服务（不带操作员）、维修和保养服务、会议和会展服务、商务服务，专业技术服务和医疗卫生和社会服务等等。不可否认，现行政府采购品目分类目录中的服务类品目包含了部分“公众服务”的内容，但大多数“公众服务”并没有列入。毋容置疑，范围有限的服务类品目分类，已成为扩大政府购买服务范围的掣肘。

进一步充实服务类品目，就是要将更多的“公众服务”逐步纳入到政府采购品目分类目录中去，成为指导政府购买服务的重要依据，为政府推进购买服务提供制度保障。同时，也向社会传递市场需求信号，引致各类服务产品市场的兴起和发展。就“公众服务”的类型来说，市政服务、社区服务、专业性咨询与援助服务、公共文化服务、教育与培训服务，医疗卫生服务和殡葬服务等等，都应逐步纳入政府采购品目分类目录。

三是强化政府购买服务的履约管理。在政府购买服务的实践中，采购人一般会要求供应商提供过去类似服务供给的经历证明、服务资质证明以及团队业务素质证明等材料，要求供应商对未来提供的服务做出规划、并有明确的分工和相关的保障措施，并据此作为政府购买服务合同授予的重要参考依据。显然，无论是供应商过去的经历、现在的资质和对未来服务产品的描述，都不能完全保障将要提供的服务产品能全部满足采购人和服务对象的要求。因为今后的服务提供将要受市场波动、管理水平、人员变动、交付环境等较多不可预测因素的影响，每一种因素的影响都有可能在客观上或主观上使最终的服务产品供给偏离采购人和服务对象的既定要求。因此，对于政府购买服务，强化供应商的履约管理尤为关键。

对于政府购买服务的履约管理，可以从两方面着手：一是构建签约供应商跟踪评价指标体系。该体系的构建，是要将服务类供应商从合同签订、服务提供到合同终止的全过程表现，通过各类指标量化并加总评分，从而实现对供应商在本次政府购买服务中表现优劣的判断。指标评分还将作为供应商参加后续政府购买服务评审的重要依据之一，还可以作为决定供应商是否继续纳入政府采购服务类供应商库的重要依据。二是要完善政府购买服务的信息反馈制度。政府购买服务产品的提供大多不是一次性交付，而是一个服务过程。因此，及时发现服务提供中存在的问题和不足，并加以改进，能避免或减少政府购买服务管理工作的失误、提高供应商的服务质量，提升服务对象的满意度。同时，长期累积的政府购买服务信息反馈资料，也能有效防范今后类似风险的发生，从而不断改进政府购买服务的管理工作。

二、强化政府采购政策导向产出

政策导向产出反映政府采购政策功能中具有特定导向性功能政策的执行结果，这种具有特定导向性的功能不可能通过政府采购流程规范和规模扩大而自动实现，因此，需要在政府采购表面政策的基础上进一步强化。

在评价期间，我国政府采购政策导向主要体现在促进中小企业发展、鼓励节能产品采购和协调环境保护与经济发展的矛盾。此处，仅以强化政府采购促进中小企业发展的政策导向产出为例予以讨论。

结合评价结果的分析，以及各地利用政府采购促进中小企业发展的实践，此处着重从政府采购促进中小企业发展的定位、着力点等两个方面，讨论如何强化政府采购促进中小企业发展的政策导向产出。

一是利用政府采购促进中小企业发展不可“越位”。影响中小企业发展的因素包括宏观经济环境、创业辅导、企业诊断、信息咨询、市场营销、投资融资、贷款担保、产权交易、技术支持、人才引进、人员培训、对外合作，展览展销和法律咨询等众多方面，涉及到财政、税务、工商、金融、劳动与社会保障等众多部门和部分社会中介机构。因此，促进中小企业发展需要方方面面的共同努力，而不仅仅是通过财政部门的一己之力就能解决的。考察当前各地利用政府采购促进中小企业发展所采取的措施，大体有以下几个方面：为中小企业构建融资平台、帮助中小企业融资贷款；为中小企业设立快速办理资金结算的绿色通道；降低中小企业参加政府采购的门槛；鼓励中小企业组成联合体参与政府采购；加大对中小企业参加政府采购活动政策宣传等等。

当前各地的做法显然是在力图最大化发挥政府采购促进中小企业发展的功能，将制约中小企业发展的因素尽可能地通过政府采购来化解。殊不知，将促进中小企业发展的责任过多地让政府采购来承担，却有可能导致政府采购功能“越位”，最后的结果可能是增加政府采购的风险，同时也事与愿违。

二是利用政府采购促进中小企业发展应找准着力点。如何才能准确把握政府采购促进中小企业发展的着力点，避免政府采购在促进中小企业发展上的“越位”。这需要从政府采购的本质属性上寻找答案。

政府采购与私人（家庭）采购、企业或团体采购从本质上说是一致的，都是一种购买行为，是采购主体基于某种目的，购买商品、服务或工程的交易行为。政府采购与私人或企业采购所使用的采购原理和技术基本上是一样的，采购主体（或代理人）的责任和目标都是在适当的时候、以适当的价格、从适当的来源采购到适当质量和数量的货物、服务或工程。当然，政府采购与私人采购、企业或团体采购相比又有自身的特点，主要体现在采购资金的财政属性。也正是这一点，决定了政府采购应满足公共利益、采购目标的多重性（既有经济层面的考虑，也有政治与社会层面的考虑，节约财政资金只是众多目标体系中的一个方面，而不是全部）和采购活动的公开性（满足特殊目的的采购除外）。

从以上分析可以看出，政府采购只不过是一种特殊的购买活动，明晰了这一点，我们才能找准政府采购促进中小企业发展的着力点，就是通过购买中小企业的产品来促进其发展壮大，而与此相关或不相关的措施都是舍本逐末，也不可能发挥应有的作用，或者根本无法落实。

那么，如何来保证购买中小企业产品这一着力点在政府采购中得以落实？有两种路径可以实现。其一，在政府采购预算中，明确规定必须向中小企业采购一定的比例，在政府采购实施时，该部分政府采购大门只对中小企业开放。通过这种方式，一方面确保了利用政府采购促进中小企业发展的功能落到实处；另一方面也鼓励了中小企业内部的有效竞争，从而使优势中小企业在与同类企业的不断竞争中发展壮大，也淘汰了发展前景不好的劣势中小企业，促进了市场主体的发育与完善。其二，在政府采购评标时，对于有中小企业投标的项目，可以考虑采用综合评标法，对于中小企业给予评标打分相应的权重，从而在满足采购人正常需求的情况下，提高中小企业中标政府采购项目的可能性。

（作者单位：上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心）

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