政府采购政策功能：效果评价及优化路径

【聚焦政府采购政策功能评价①】

编者按：党的十九大报告提出全面实施绩效管理的要求，作为现代财政制度重要组成部分的政府采购制度，是全面实施绩效管理的题中之义。科学评价我国政府采购的政策功能效果，对于健全政府采购制度、合理确定我国加入GPA的出价清单等均具有较强的启示价值。上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任章辉教授带领研究团队，以我国2003年-2015年13年来的政府采购实践为素材，通过构建指标体系、确定评价方法，历时三年，完成了我国政府采购政策功能效果评价研究报告。本报从本期开始，以连载方式刊登报告的部分研究成果，以飨读者。

政府采购政策功能：效果评价及优化路径

■ 章辉

政府采购制度作为公共财政体制建设的重要组成部分，天然地承载着服务于国家或地区政治、经济和社会发展的诸多政策功能。我国2003年-2015年13年来的政府采购实践，不仅为评价我国政府采购政策功能效果提供了素材，而且通过科学、全面检视政府采购政策功能效果，对于在新的高度推进政府采购制度完善、优化政府采购政策功能效果，均具有重要的理论与实践价值。同时，在我国即将加入WTO《政府采购协议》谈判的关键时期，我国现行政府采购政策功能效果评价，对于出价清单的制定也具有较强的现实意义。

政府采购政策功能定位

综合我国《政府采购法》和其他有关法律的规定，大致可将我国政府采购政策功能归为四个指向，即调控功能、效率功能、协调功能和规范功能，且每一政策功能指向又有着不同的具体表现形式。这些不同的表现形式，可归为经济、社会和政治三个层面。

可见，政府采购政策功能不是单一的，而是一个涵盖多维目标的功能体系。政府采购政策功能在不同层面甚至同一层面内部的不同表现形式，既有统一性，又有对立性；不同的政策功能之间甚至存在冲突。所以，不能期待一项政府采购活动能实现所有的政策功能。在我国的政府采购实践中，如果不能正确认识到政府采购政策功能的多维性，就有可能对政府采购制度产生误解，无法充分运用政府采购杠杆对市场经济运行的调节作用，也会影响到我国公共财政体制框架的构建。

政府采购政策功能效果评价

政府采购政策功能效果评价指标由政策投入、政策执行、政策产出、政策效果以及政策持续等“版块”构成，评价指标体系涵盖经济性、效率性、有效性和公平性四个视角。效果评价中关于政府采购当事人认知的问卷调查，涉及全国10个省份，每个省份至少调查10个政府采购管理部门、20个采购单位、20个政府采购代理机构和20个政府采购供应商。调查共发出问卷1000份，回收有效问卷787份，有效回收率为78.7%。

基于2003年-2015年的我国政府采购实践，根据政府采购政策功能效果评价指标测算，我国政府采购政策功能效果综合评分为70.24分，处于“合格”等级。就我国政府采购政策功能效果的总体水平而言，可以作出如下基本判断：我国政府采购政策功能在2003年-2015年基本得到实现，不过，与有效发挥政府采购政策功能、促进公共财政体制建设、支持国家宏观调控的要求相比，仍存在较大差距。

从评价指标中一级指标的得分情况看，得分率最高的为政策产出（82.2%），得分率最低的为政策持续（46.2%）。结合其他一级指标的得分情况分析，从评价“版块”内容来说，可以作出如下基本判断：2003年-2015年，我国政府采购的实践发展领先于制度建设。短期内，政府采购政策产出可以在政策执行的配合下，得到较好显现，但无法实现政策效果的同步提升；从长期来说，由于政策投入的滞后，以及由此而来的政策执行依据模糊或缺乏，必将对政策持续带来不利影响。

进一步分析评价指标中二级指标的得分率，得分率在60%以下的有配套政策投入（50%）、流程规范（46%）、规范功能（58%）、调控功能（42%）、政府采购政策设计（50%）和政府采购当事人认知（44%）6个二级指标；得分率在80%以上的有保障机制（85%）、政策导向（89%）、政策保障与流程规范产出（88%）和效率功能（90%）4个二级指标。因此，根据二级指标的指向及得分，可以作出如下基本判断：一方面，2003年-2015年，我国政府采购活动虽然有《政府采购法》的规范，但由于《政府采购法实施条例》出台严重滞后以及相关配套政策不够完善，给政府采购预算约束、过程管理和验收评价等政策执行带来不利影响，并最终制约政府采购规范功能、调控功能等效果的发挥。同时，政府采购政策设计的协调性和规划的完备性不足，政府采购当事人的政策认知存在局限，不仅是评价期内制约政府采购政策功能发挥的不利因素，而且会成为政府采购政策持续性的“瓶颈”。另一方面，由于对“管采分离”“应采尽采”和监督考核等政府采购执行保障机制的强化，政府采购规模得以大幅度提升，政府采购的资金效率也得到了有效提高。

政府采购政策功能效果优化路径

政府采购政策功能效果发挥，是政策投入、政策执行、政策产出以及政策持续共同作用的结果。因此，促进政府采购政策功能效果发挥，就必须实现政策投入、政策执行、政策产出和政策持续四个方面的协调配合。

就政府采购政策投入而言，一是进一步完善《政府采购法》。包括拓展对政府采购功能的界定、明确政府采购相关主体的法律地位、完善《政府采购法》关于供应商市场准入制度的规定、取消对投诉主体的限制并建立有效的司法救济制度、调整《政府采购法》的适用范围。二是健全政府采购法规体系。主要是协调政府采购相关法规之间的冲突，明确政府购买服务的政府采购属性。

就政府采购政策执行而言，应从采购流程视角，按照“采购前-采购中-采购后”三大环节，严格政策执行，从而导向有效的政策产出，最终实现政策效果。采购前的政府采购政策执行重点要关注三个方面：规范政府采购预算编制、防范政府采购预算编制中的委托-代理风险、统筹各类政府采购资金。采购中是政府采购活动的具体实施阶段，控制政府采购周期、防范政府采购中的逆向选择和采购中的串谋与勾结，应成为政府采购政策执行的着力点。采购合同签订后，政府采购面临的主要问题是采购对象交付不及时、供应商售后服务差、采购信息反馈不灵等。因此，采购后的政策执行，可以探索构建签约供应商的跟踪信用评价体系与完善政府采购的信息反馈制度。

就政府采购政策产出而言，其不仅是政策投入和政策执行的结果，还是政策效果的前提。政策产出通常表现为一定数量的产出规模（包括绝对规模和相对规模）。从优化政府采购政策功能效果的前提——政策产出考虑，就是要重点抓住政府采购规模扩大和政府采购政策导向产出提升两个方面。在2003年-2015年，我国政府采购规模由1659.4亿元增加到21070.5亿元，占财政支出的比重由6.73%上升到12%，占GDP的比重由1.22%上升到3.1%。应该说，我国政府采购规模取得了显著增长，但与OECD国家相比，我国政府采购支出占财政支出和占GDP的比重都偏低。扩大政府采购相对规模取决于财政支出中购买性支出有多少份额通过政府采购方式来实施。适应我国公共财政体制建设的深化，未来扩大政府采购相对规模，主要就是如何有效推进政府购买服务工作。政策导向产出反映政府采购政策功能中具有特定导向性功能政策的执行结果，这种具有特定导向性的功能不可能通过政府采购流程规范和规模扩大而自动实现，而是需要在政府采购政策的基础上进一步强化。

就政府采购政策持续而言，不断优化的政策安排，成为政府采购政策功能效果发挥的动力之源。根据对2003年-2015年我国政府采购政策功能效果评价的评分结果，政策持续部分应得分为10分，评价得分仅为4.62分，得分率为46.2%，成为评价“板块”中得分率最低的部分。这表明，我国政府采购在政策设计方面不能提供稳定的政策预期，进而影响了各方当事人的政策认知，不仅“掣肘”了当期政府采购政策功能效果的发挥，还成了未来政府采购政策功能效果发挥的“天花板”。

对此，应不断优化政府采购政策设计，形成持续、稳定的政策预期。一是要做好政府采购政策协调与规划。包括做好政府采购政策的顶层设计，接轨政府采购协议（GPA）的基本原则，合理定位监管主体及采购范围；协调不同目标取向的政府采购政策矛盾。二是要科学引导政府采购当事人认知。按照认知行为理论的解释，在认知、情绪和行为中，认知扮演着中介与协调的作用。认知对个人的行为进行解读，这种解读直接影响着个体是否最终采取行动。科学引导政府采购当事人认知，首先要提升政府采购功能认知的全面性，其次要准确理解政府采购执行中的强制采购，最后要充分认识政府采购绩效评价工作的意义，从而实现“认知-检验-反思-提升”的动态优化。

（作者单位：上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心）

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