政采投诉处理专业化如何破题

投诉处理工作取证量大、专业性强，激增的投诉案件与财政部门的工作能力不相匹配——

政采投诉处理专业化如何破题

■ 本报记者 戎素梅

“无救济则无权利”，在政府采购活动中，这句古老的法谚同样适用。以我国为例，2016年全国政府采购同口径规模为25731.4亿元，增长22.1%。这一庞大的细分市场，吸引了多家供应商角逐。与之相对应，供应商的维权意识也在不断增强，2016年全国政府采购举报投诉案件达5011起，分别是2015年、2014年的1.5倍和3倍。

一方面是举报投诉案件的井喷之势，另一方面则是财政部门人员力量不足，专业化机制建设滞后、行政诉讼败诉风险不断加大的困窘现状。基于此，2017年全国政府采购工作会议明确提出“加强投诉处理专业化机制建设”的目标任务。如何实现这一目标任务，如何在防范自身法律风险、内控风险的同时，更好地维护供应商的合法权益，值得各地财政部门深思。

主动适应94号令下的新要求新挑战

从《政府采购法》到《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），从《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部第20号令，以下简称20号令）到《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令，以下简称94号令），我国政府采购供应商权利救济制度不断完善，投诉处理工作质量不断提升，政府采购的公正性、严肃性得到有力彰显。

《政府采购法》《条例》提出了投诉处理的原则性规定，明确了投诉主体、投诉对象、投诉处理期限、调查取证等基本内容。就实务操作而言，专门规范供应商投诉及财政部门受理、处理投诉行为的部门规章——20号令同样意义重大。20号令系统、全面地规定了供应商提出投诉的流程及财政部门的受理、处理流程，为供应商依法维权和财政部门依法处理投诉提供了直接的法律依据。其自2004年颁布施行以来，有效防止和纠正了政府采购不当和违法行为，取得了良好效果。为适应现行法规及实际监管的需要，财政部组织力量对20号令进行了修订，并于2017年年底颁布了94号令，进一步规范质疑和投诉处理行为。关于投诉处理，94号令吸纳了“财政部门按预算级次对跨区域联合采购项目的投诉进行处理”等实践中行之有效的做法，对供应商提出投诉及财政部门受理、处理投诉的程序性内容作了更加细致的规定。如，要求投诉人的投诉事项不得超出质疑范围，投诉人需提供必要的证明材料；增加了对投诉函文本内容的要求，规范了质疑函格式；明确了财政部门驳回投诉等相关权责；参照现行法律及司法解释，对涉外和涉港澳台证据要求等予以完善。这些内容的补充和细化，使得供应商的投诉更为明确，财政部门受理、处理投诉也更加有的放矢。此外，为确保94号令于2018年3月顺利实施，近日，财政部还发布了新的政府采购供应商质疑函和投诉书范本，便于供应商对照执行。

从20号令到94号令，我国政府采购监管救济措施迎来重大转变，朝着投诉处理专业化迈出坚实一步。这对各级各地财政部门和供应商提出新的要求。当前，各地已掀起学习贯彻94号令的热潮，北京等地还将于近期组织94号令培训，集中学习研讨94号令中的重点、难点问题，提升质疑投诉处理业务水平。

力促行政裁决机制标准化规范化

除了熟练掌握政府采购法律法规外，投诉处理专业化的实现，也离不开标准化、规范化的行政裁决制度和内部工作机制。

在2017年全国政府采购工作会议上，财政部副部长刘伟强调，按照党的十八届四中全会健全行政裁决制度和建立法律顾问制度的要求，根据现实需要进一步增加投诉处理工作人员和专职律师数量，建立受理、办理和决策岗位不相容的内控机制，扭转一些地方财政部门只有“半个人”负责投诉处理的局面和不断增加的败诉风险。而参考美国、韩国、日本等国家的经验，成立政府采购投诉处理专职机构，建立标准化、规范化的投诉处理机制和程序，对化解政府采购纠纷、降低行政风险具有举足轻重的作用。

知难行易。一套系统、标准的行政裁决制度和内部工作机制该如何建立？在这方面，财政部关于政府采购投诉处理的制度尝试和制度补充，堪称最佳范本。

据了解，近年来，财政部初步建立了体系较为完备、内部相互制约、引入专业律师团队全程协助办理法律程序工作的行政裁决制度，实行横向律师协助法律程序工作、纵向专家合议审查处理结果、财政部在此基础上作出处理决定的工作机制。其中，为强化团队内部控制，实现“制度管人”，财政部设立了一整套完善的标准化内部工作机制。从收到投诉书、受理投诉、调查投诉事项、汇总证据材料，到组织专家审查委员会会议、形成处理建议、作出相应处理决定，再到形成处罚告知书并通知被处罚人、作出处罚决定或不予处罚告知、送达处理（处罚）决定书，最后到配合相关部门做好行政复议或行政诉讼的答复（答辩）工作，财政部制定了《处内投诉处理业务工作规范》《政府采购专家审查委员会管理办法》等13项制度，形成了涵盖受理、调查、专家审查、决定、处罚、送达、行政复议及诉讼应对等政府采购行政裁决方方面面的标准化行政裁决制度和内部工作机制。在此基础上，财政部还引入专业的律师团队，全程协助办理法律程序工作；引入专家合议审查机制，由专家集中审查投诉事项及有关证据材料，形成书面论证意见，为处理决定提供决策依据。投诉处理流程则推行“三随机两公开”制度。“三随机”，即案件受理小组随机、办案小组随机、审查专家随机；“两公开”，即工作人员职务信息、工作流程、投诉电话全公开，投诉处理结果公开，接受社会监督。这一整套完善的体制机制，确保了政府采购案件处理的高质高效。

地方实践也各具特色。如，北京、河北、浙江、广西等地常年聘请法律顾问团队，协助处理政府采购投诉案件；天津在投诉处理中引入质证环节，完善审核沟通机制。不过，在专职人员配备、内控机制完善、处理流程优化等方面，各地仍有望持续发力，夯实投诉处理专业化的基石。

统一执法标准提高综合执法能力

说起来，在政府采购投诉处理中，最让监管部门“头疼”的，就是如何准确适用政府采购法律法规、如何判定相关当事人的违法违规行为并出具量刑适宜的处理处罚决定，即处罚依据、处罚尺度和处罚标准问题。实践中，由于各地监管部门对法律法规理解、处罚尺度把握等方面存在的差异，“同案不同处理”“同错不同罚”等现象时有发生，给采购人、代理机构、供应商带来不少困扰。

近年来的全国代理机构大检查，对监管部门统一执法尺度和执法标准起到了积极的促进作用。政府采购代理机构资格认定行政许可取消后，财政部于2015年首次以全国联动的方式开展针对代理机构的深度监督检查，同时强调，针对检查发现的问题，各级财政部门要进行梳理和归类，统一违法违规行为的处理口径和尺度，依据相关法律法规规定作出处理，确保违法违规事实认定准确、处理处罚尺度一致。此后，财政部每年都会开展这一业务“拉练”，至今已连续进行了三年。

实行统一、标准的监督检查和处理处罚，让各地监管部门对政府采购违法违规行为有了相对一致的认识，也显著提升了监管部门工作人员的执法能力——在监督检查和处理处罚过程中，监管部门工作人员通过实际运用，对政府采购法律法规有了更深刻的理解，由此掌握的执法尺度和执法能力也会反应到日常投诉举报案件的处理中，推动投诉处理专业化。

为进一步统一规范执法判定标准，促进各级财政部门对同类案件的法规适用统一、处理尺度统一、处理结果一致，财政部还于2017年11月发布了首批政府采购指导性案例。首批发布的10个案例涵盖货物、服务和工程等各种采购类型。争议事项均为实践中反映的热点问题，如采购人将国务院明令取消的行业资质作为供应商资格条件，代理机构采购程序违法，评分标准分值设置未与评审因素的量化指标相对应，以及供应商提供虚假材料谋取中标，恶意串通，以非法手段取得证明材料进行投诉等典型问题。处理结果则包括投诉事项成立，驳回投诉，无效投诉事项，责令当事人整改，对供应商、代理机构给予行政处罚等。对基层政府采购监管部门工作人员而言，有了这些指导性案例，在遇到投诉处理同类问题时就可“摸准脉门”“对症下药”；对供应商而言，也可从相关案例中学到质疑投诉的“技巧”，了解财政部门处理处罚的标准和尺度，并引以为戒。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。