中国加入GPA宜“量体裁衣”

中国加入GPA宜“量体裁衣”

——外方专家谈中国加入GPA谈判问题

■本报记者  赵辉

目前，我国加入WTO《政府采购协定》（GPA）已步入关键时期。此前，我国承诺将于今年年底前提交一份强有力的、包含地方实体在内的第三次出价清单。从2007年中国启动加入GPA谈判并提交初次出价，到2010年的第二次出价增加15个国务院部委管理的国家局，再到今年承诺进一步改进出价范围，中国在加入GPA谈判道路上不断迈出新的重大步伐，也引起外方的高度肯定和关注。中国加入GPA为何会如此牵动外方的神经？步入谈判关键期后，中国加入GPA面临着怎样的挑战、需要解决哪些问题？日前，世界贸易组织（WTO）秘书处参赞罗伯特?安德森及英国诺丁汉大学法学院教授王平就有关问题接受了记者专访。

中国加入GPA意义重大

对于中国加入GPA，罗伯特?安德森表示，这对中国来讲是一个非常难得的机遇：“众所周知，中国的非政府采购领域市场已经在全球范围内显现出其强有力的竞争力。一旦中国加入GPA，势必会为与中国政府采购有关的贸易往来带来机遇。”在日前举办的世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）国别研讨会上，商务部条法司副司长洪晓东也表示，中国作为全球经济大国，一旦进入美欧等庞大的政府采购市场，将很有可能为中国提供新的出口增长点。

据相关数据分析显示，世界各国政府采购总规模约占全球GDP的15%-20%，中国作为最大的发展中国家一旦加入到这一份额当中，必将引发全球政府采购有关贸易的洗牌。安德森告诉记者，现在WTO秘书处正在开展诸多工作，包括政府采购市场进一步开放、协定文本修订、与政府采购投资等有关问题，但所有工作均无法和中国加入GPA的工作相提并论，“可以说，中国加入GPA是世界政府采购市场的一件大事。中国加入GPA无论对中国自身还是对世界其他经济体来说都非常重要。”

涵盖地方实体的第三次出价将是重大进展

对于目前中国加入GPA谈判的进展程度，安德森在接受本报记者采访时表示，中国加入GPA谈判进展顺利，谈判已经处于比较深入的中期阶段。“从个人角度而言，我认为中国加入GPA谈判进程非常好，GPA各参加方对中国加入GPA谈判的立场、参与程度以及对谈判所做承诺的履行情况都给予了很高的评价和尊重。”

2007年，中国向WTO递交了加入GPA的申请和首次出价清单，正式启动了加入谈判。随后，中国与美国、欧盟、日本、加拿大、韩国等就出价清单进行了多次交流。在至今的多轮谈判中，GPA参加方对我国清单中未涵盖次级中央实体曾经颇有微词。财政部国库司总会计师王绍双日前表示，今年，中国承诺将于年底前提交一份涵盖地方政府的强有力的修改出价清单，这标志着中国在加入GPA谈判道路上将迈出新的重大步伐。安德森也表示，“中国承诺今年年底对地方实体进行出价，从各方评价来看，这是一个重大而积极的进展。”

但由于我国实行分级行政管理体制，从省、市到区县甚至乡一级都有人民政府，每个层次的政府采购范围不同，安德森表示此前WTO秘书处还没遇到过这种情况。他告诉记者：“从程序上讲，中国纳入多少地方实体，完全取决于谈判，加入何种范围的地方实体，由中国提出关于地方政府实体的出价，与参加方通过谈判商定。”事实上，美国是GPA的创始缔约国之一，其加入GPA协定时就在其次级中央实体中明确其出价清单仅涵盖37个州。

诺丁汉大学教授、政府采购专家王平对地方采购实体有着自己独到的见解。他认为， “不同的次级中央政府如果提出不一样的出价清单，就会出现不同参加方次级中央政府之间不同的出价。这是GPA参加方出价中的普遍情况。按照对等原则，我国需要放开到哪一个层次，要看省一级政府的采购总量有多少。比如，加拿大在次级中央实体的出价中就有所有省份例外和特定省份例外之区别，而美国次级中央实体出价无论在所涵盖的实体范围还是客体范围都有差异，如密西西比州的实体范围仅涵盖财政与管理，不包括服务，明显有别于其他州。”他进一步分析表示，地市级政府要不要纳入出价，要考虑对方的谈判要求，总体来讲有总量控制的原则，地方政府采购金额是多少，各个参加方之间会做一个比较，最关键的就是互相对等。在地方实体的谈判中，欧盟与美国就在市场规模对等上产生分歧，各方都认为自己的总量高，最后由德勤会计师事务所出具的中立评估意见，美国联邦政府加上37个州政府的总量，与欧盟各国中央政府加上地方政府的总量是对等的，最后协议得以通过。

“总量对应而不一定是实体一一对应，说白了就是你的出价值多少钱，我的出价值多少钱，大家差不多在一条线上就可以了。”王平告诉记者，目前已经加入到GPA的参加方中，大部分国家和地区都较小，能在经济规模上与中国有可比性的仅有欧盟、美国、加拿大与日本。而对于大连、青岛等单列市来说，虽然下面没有多级政府，但仍赋予这些城市相当于省一级的经济管理权限，它们的归属也要看总量。“国外没有计划单列市的概念，按照外国人的理解，青岛就算山东的，至于在最后要不要算进去，就在于总量高低，如果我们的总量低，这些计划单列市就可以添进去。按照多数参加方的地方采购实体门槛金额，我国80%的市县级政府采购，不会超过门槛价，而且从发展中成员的特殊和差别待遇来看，门槛价一般可以高于发达国家。”

据了解，GPA对每一参加方开放的中央实体政府采购合同的最低限额做了具体要求，而地方采购实体的采购门槛金额则有一定的灵活性，可以由参加方通过谈判达成。据介绍，谈判过程中加入方往往从本地区经济竞争力出发，通过成本效益分析确定符合地方政府采购实体的门槛金额。“很多国家出于地方采购市场发展的考虑，往往抬高门槛价，将更多的市场保护起来。更高的门槛价意味着更大的灵活性，对于地方实体来说，如果他们有更高的门槛价，就意味着他们有更大比例的采购将不受GPA纪律的约束，之所以这样制定，是为了适应地方的实际要求。”对于发展中成员国提高门槛金额以保护自己地方政府采购市场的问题，安德森表示，“中国加入GPA，地方实体门槛金额最终定在何种水平，要通过谈判来确定。”

目前多数参加方承诺地方采购实体的货物或服务采购合同门槛金额为20万特别提款权（约合200万人民币），建筑服务合同门槛价为500万特别提款权（约合5000万人民币）。美国和加拿大等发达国家对地方采购实体的货物和服务合同的门槛金额却为35.5万特别提款权（约合355万人民币）。日本和韩国对地方采购实体的建筑服务合同门槛金额则高达1500万特别提款权（约合1.5亿人民币），他们所依据的标准就是本国经济竞争力。

中国政府采购制度如何与GPA衔接

除了中国的修改出价外，外方关注的焦点还包括GPA修订文本与国内法规的衔接、国内审议机制等方面。

安德森坦言，中国加入GPA一定会遇到挑战。但这个挑战并不是来自于某个国家或个人的具体要求，而是源于GPA本身的要求。“对中国而言，面临的最大挑战主要集中在政府采购法律以及管理体制两方面。GPA要求参加方必须将其国家的立法以及管理体制调整，与GPA相一致。在这方面，中国仍有很多工作要做。”他同时表示，中国具有独特的经济结构，但这并不妨碍中国加入GPA。GPA参加方在加入GPA的过程中都对自身的经济结构进行了相应的调整，“我对中国的体制上的调整过程充满信心。各参加方的立法需要符合GPA程序上的要求，当然国内机制的如何调整最终还是由本国来决定。”

事实上，对于发展中国家来说，加入GPA意味着对自身政府采购制度的改革。在业内人士看来，现在中国的政府采购法律发展走到了十字路口。“设立政府采购法律制度时，主要是为了实施阳光工程，制止腐败，提高透明度，让国家纳税人的钱花的物有所值。政府采购发展到今天，很多地方反应，政府采购越来越贵，采购集中过度，政府采购中条块分割，地方政府保护主义仍然存在，经过这么多年的清理，政府采购不是无法可依，而是法律太多，不同部门、地方都有不同的法律规定。”王平表示，《招标投标法》和《政府采购法》存在衔接问题。实践中，在监管部门、监管对象、邀请招标概念、审批机关、中标原则和法律责任等方面难免冲突。”他告诉记者，“从国际实践来看，没有把工程和货物服务采购分开的，因为二者有时候没办法完全分开，加入GPA后，如果两部法律不同步，会造成实施的困难，最好的选择就是两部法律协调后，按照实体来分，把政府和事业单位归为一类，企业归为一类。”