推动高质量发展视角下的政采绩效管理

【专家视角】

推动高质量发展视角下的政采绩效管理

■ 章辉

党的十九大报告作出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大判断，并明确提出“全面实施绩效管理”的要求。2017年中央经济工作会议又进一步指出，“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”，并提出要加快形成包括指标体系、绩效评价在内的一系列推动高质量发展的有效措施。笔者认为，政府采购作为政府预算的执行，是政府预算的重要组成部分，其必然是“全面实施绩效管理”的题中之义。同时，政府采购绩效管理不仅要立足于我国经济转向高质量发展阶段这一现实背景，而且要服务于推动高质量发展的需要。

政府采购功能是由调控功能、效率功能、协调功能和规范功能组成的功能体系，且每一功能又有着不同的实现形式。具体而言，调控功能的实现形式包括：增加就业、维护社会公共利益、扶持中小企业、稳定物价、促进民族经济发展、激励自主创新等；效率功能的实现形式则体现在提高采购资金的使用效益；协调功能的实现形式主要有：协调经济发展与环境保护、协调区域与产业的发展、协调贸易摩擦等；规范功能的实现形式则表现为：规范政府行为与促进廉政建设、规范市场体系等。显然，如果仅仅基于其中某一功能评判政府采购效果，都会对政府采购产生误判，也不利于政府采购制度的健全与完善。

中央经济工作会议提出，要围绕推动高质量发展，做好深化供给侧结构性改革等8项重点工作。事实上，推动高质量发展的8项重点工作都可以让政府采购这一政策杠杆参与其中。但能否让政府采购政策杠杆发挥实效，则需要在政府采购绩效管理中全面明确其政策属性。

政府采购绩效管理的指标设计要服务于推动高质量发展的需要。推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，也是遵循经济规律发展的必然要求。政府采购政策功能能否体现这些“必然要求”，政府采购绩效管理的指标设计则是“指挥棒”和“风向标”。因此，政府采购绩效管理的指标设计要服务于推动高质量发展的需要。

笔者认为，政府采购绩效管理的指标设计应遵循三个方面的思路：指标框架要体现政策评价的特点和要求、指标设计需要反映指标框架的内在关联并指向政策效果、评价指标要做到全面性和可操作性的统一。

从指标框架来说，政府采购绩效管理的评价指标要体现政策属性，即评价指标应是由政策投入、政策执行、政策产出、政策效果以及政策持续等“板块”构成的具有因果关系的结构体系，这也是政府采购绩效管理不同于财政项目支出绩效管理的地方。以政策效果板块为例，其指向政策产出的质量，反映政策投入是否有效，政策实施是否必要，政策产出是否达到既定目标。

指标框架只是搭建了指标体系的板块，完善的指标体系还需要通过具体的指标来充实和体现。这些指标的选取要遵循指标框架的内在关联，并能指向政策效果。具体来说，可以将政府采购绩效管理评价指标归为四类属性，分别是经济性指标、效率性指标、有效性指标和公平性指标。

政府采购绩效管理的评价指标首先要具有全面性。这就要求指标体系尽可能地全面覆盖政策功能的所有指向，能反映政策的方方面面。作为一项政策，其预期目标是多方面的，如果评价指标只能反映其中部分政策内容，则评价结果必然是“只见树木不见森林”，评价结论也缺乏客观性和公正性。其次，评价指标还须具有可操作性。这就要求指标数据具有可获得性，要求能够通过资料查阅、问卷调查、访谈等方式多方面采集到指标数据。指标要尽可能量化，避免评价时的主观随意性。

（作者系上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心）

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