“不接受联合体投标”的法理性分析

【探讨与争鸣】

2017年10月9日到2017年11月1日中国政府采购网上公示的1790则公开招标公告中，77%的公告明确拒绝联合体投标，且几乎全部未说明原因——

“不接受联合体投标”的法理性分析

■ 黄中鑫

所谓联合体投标，是指某承包单位为了承揽不适于自己单独承包的工程项目而与其他单位联合，以一个投标人的身份去投标的行为。《政府采购法》第二十四条第一款规定，“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。”

允许联合体投标，本来是我国一项旨在实现“以大带小、以强带弱”的优惠政策。原财政部条法司司长、《政府采购法》起草工作组副组长王家林曾在接受《中国政府采购报》记者采访时明确表示：“允许联合体投标这一立法初衷体现了政府采购制度的政策功能，可以说是落实政府采购扶持中小企业的一项重要措施。”这样看来，作为政府采购活动中的一项国家优惠政策，各采购人应积极响应才是。然而，实践中，不少采购项目却将联合体投标拒之门外。笔者翻阅2017年10月9日到2017年11月1日中国政府采购网上公示的1790则公开招标公告后发现，其中有1384则公告明确表示“不接受联合体投标”，所占比例高达77%。那么，拒绝联合体投标合法合理吗？

87号令允许拒绝联合体投标

当前，我国政府采购法律法规并未明确采购人、代理机构是否可以不接受联合体投标，于2004年颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）对联合体投标作了多项规范，但其第三十四条第四款也仅规定，“招标采购单位不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争”，未进一步说明是否可以拒绝联合体参与投标。因此，关于“不接受联合体投标”的合法性一直是近年来争论的焦点之一，招标采购单位因为提出这样的要求而被质疑或投诉的案例也时常出现在公众的视线中。

不过，修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）关于联合体投标作了进一步规定。其第十九条明确，“采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的实施要求，在招标公告、资格预审公告或者投标邀请书载明是否接受联合体投标。如未载明，不得拒绝联合体投标。”这一规定把是否接受联合体投标作为一项权利赋予了采购人和代理机构，即只要在招标文件中注明，采购人或代理机构就有权拒绝联合体投标。但招标文件中未载明的，则默认为允许联合体投标。至此，“不接受联合体投标”的合法性问题似乎得到了解决，但业内仍有不少人持怀疑态度，在他们看来，拒绝联合体投标需要合理的理由。

从拒绝的原因看其合理性

在任何情况下都不接受联合体投标，合理吗？笔者认为，关键是看不接受联合体投标的原因。在统计中国政府采购网公示的招标公告时，笔者发现，几乎所有不接受联合体投标的招标公告都未说明原因，仅列出这一附加条件。

笔者仔细研究了联合体投标这一形式后，发现采购人不接受联合体的原因可能主要有两点。

第一，单个供应商即可完成招标采购项目，无需让供应商组成联合体。如果单个供应商就能顺利完成的项目，采购人自然不愿意花费精力监督两家或者更多公司履约；同样的，一家供应商就可以完成的事情，他们也不愿意把利润分给更多的人。而对那些大型且复杂的招标项目而言，当一家企业无法满足所有资质要求时，采取联合体的方式，实现企业之间的优势互补是不错的选择。

第二，联合体成员相对复杂，且责任划分界定较难。一个联合体涉及多家企业，企业之间不配合的现象时有发生。同时，由于对风险和利益的分配可能产生分歧，联合体内部易产生矛盾，而当真正出现问题的时候更容易相互推脱。虽然《政府采购法》第二十四条第二款规定，“以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。”但在实际的投标环节，联合体之间的协议往往不够严谨，出了问题难以追责。

在笔者看来，第一个原因无可厚非。但如果是因为担心联合体各方之间权责不清而拒绝其投标，这一理由的合理性有待商榷。权责不清的风险可以通过资格预审或评标环节降到最低，也就是说，如果在资格预审或评标的过程中能够严格审查联合体的权责划分，并严格遵循《政府采购法》关于“联合体各方……就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任”的规定，则“无从追责”的可能性是可以大大减小的。招标采购单位应当根据采购项目情况和具体需求，响应允许联合体投标这一制度，达到扶持中小企业发展、实现企业优势互补的目的，同时通过评标过程的规范操作来降低权责不清的风险。

此外，在顶层设计方面，还应进一步完善关于联合体投标的法规制度，如明确在何种情况下招标采购单位不得拒绝联合体投标，并要求在招标文件中详细载明不接受联合体投标的原因，为实际操作提供更多依据。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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