让政采执法“一把尺量到底”

让政采执法“一把尺量到底”

——财政部大力推进政府采购执法标准化建设纪实

■ 本报记者 乐佳超

初冬的下午，小李从一位年轻男子手中接过一摞材料，并准备填写签收回执。她已经记不得这是自己今年接待的第几位政府采购投诉人代表了，不过，办公室的另一头，小王电脑里的一个Excel表格上，清楚的记着财政部今年前11个月处理政府采购案件总数——511个，这个数字，快赶上过去两年的总量了。

井喷的投诉举报案件，并没有给北京市三里河南横街上的这几个办公室带来混乱，在这里，财政部负责政府采购行政裁决的工作人员紧张却又有序地做着手头的工作。专业的法律团队、明确的职责分工、规范的处理流程……一整套完善的体制机制确保了财政部处理政府采购案件的高效率和高质量。除此之外，近年来，财政部还通过开展全国统一执法检查，规范统一执法判定标准，压缩执法自由裁量弹性空间等一系列具体举措，大力推进政府采购执法标准化建设，力求使政府采购执法“一把尺量到底”。

搞“拉练”提升综合执法能力

就在小李接收投诉材料的同时，旁边的一个办公室内，律师鹏哥正在处理2017年全国政府采购代理机构监督检查的相关材料。他的手边，一份刚放下的《政府采购代理机构监督检查发现问题处理依据表》，列明了各类违法违规行为的处理标准。这个表格，同样会出现在全国各级政府采购监管部门负责代理机构监督检查的工作人员手边，它也见证了财政部推动全国政府采购执法标准化的进程。至今已连续第三年以全国联动方式开展的代理机构监督检查，正是财政部推进政府采购执法标准化的一个重要着力点。

政府采购代理机构资格认定行政许可取消后，财政部于2015年首次以全国联动的方式开展针对代理机构的深度监督检查。此次检查最大的一个特点是明确了“全国联动、统一标准、分级检查、依法处理”的原则。为提高检查工作的规范性和科学性，财政部结合历年来政府采购制度改革的热点问题，在梳理提炼政府采购法律法规的基础上，多次组织召开检查指标体系论证会，细化检查环节和内容，逐步完善并形成了一套代理机构检查指标体系，作为各级财政部门开展检查工作的统一标准。同时，财政部还要求，针对检查发现的问题，各级财政部门进行梳理和归类，统一违法违规行为的处理口径和尺度，依据相关法律法规规定作出处理，确保违法违规事实认定准确、处理处罚尺度一致。据了解，为了下好检查全国“一盘棋”，此项工作开展初期，财政部还专门组织全国各省政府采购监管部门召开联动工作会，对检查内容、处理口径、信息公开等作出统一部署。随后，各级政府采购监管部门都投入到了这样一场标准化执法的“拉练”中。此后的每一年，财政部都会组织开展为期数月的全国联动代理机构监督检查。

“以往我们在全国很多地方都有开展代理业务，也遇到过同一种做法在这个地方没问题，但是在别的地方却被认定是违法违规行为的情况。”某大型政府采购代理机构的一位工作人员告诉记者，由于各地政府采购监管部门在人员素质、对法律法规理解、处罚尺度把握等方面存在的差异，“同案不同处理”“同错不同罚”等现象并不鲜见，这也给他们在异地展业带来了不少迷茫和困扰。而从2015年起每年开展的全国代理机构大检查，实行统一的、标准化的检查和处理处罚，让大家对违法违规行为有了相对一致的认识。

连续三年的“拉练”，让全国各级政府采购监管部门的执法能力有了显著提升。“每年开展的代理机构大检查，对我们来说既是一次监督执法行动，也是一次法律法规的学习活动。”某地政府采购监管部门工作人员告诉记者，这三年全国联动代理机构大检查，财政部结合政府采购各类法律法规对检查内容、检查标准、问题性质、处理结果等做了统一规范，地方政府采购监管部门工作人员在检查和处理处罚的过程中，几乎是重新学习了一遍相关法律法规，通过实际的运用，对这些法律法规有了更深刻的理解，由此掌握的执法尺度和执法能力也会反应在日常投诉等案件的处理中，有利于拉近各地执法水平。

开“药方”规范典型病症应对

除了以标准化执法的“拉练”提升各级政府采购监管人员综合执法能力，针对一些政府采购行政裁决中的“常见疾病”甚至是“疑难杂症”，也要让每个执法人员掌握统一的标准化“药方”来应对。

这样的“药方”财政部近期连续发布了10个。财政部国库司相关负责人介绍，为弥补现行政府采购法律规范的不足，解决政府采购领域个别存在的“同错不同罚”的问题，财政部成立专门的案例编审组，按照财政部门已经作出处理决定或法院已判决胜诉的；认定事实清楚，适用法律正确的；裁判说明充分，法律效果和社会效果良好的；法律法规规定不清晰、不明确，实践中反映较多的等4项原则，从财政部裁决生效的大量案例中反复筛查选出10个具有代表性、指导性、参照性的典型案例，并通过精研编制体例，精心组织审改，最终形成首批政府采购指导性案例。下一步，还将精选一部分地方有借鉴意义的案例纳入指导性案例范围，并分期发布。

从内容看，10个指导性案例都涉及实践中反映的热点问题。案例类别包括7个投诉案，3个举报案，涵盖了货物、服务和工程等各种类型。争议事项包括了采购人将国务院明令取消的行业资质作为供应商资格条件，代理机构采购程序违法，评分标准分值设置未与评审因素的量化指标相对应，以及供应商提供虚假材料谋取中标，恶意串通，以非法手段取得证明材料进行投诉等典型问题。处理结果包括投诉事项成立，驳回投诉，无效投诉事项，责令当事人整改，对供应商、代理机构给予行政处罚等。

一位地方政府采购监管部门负责人告诉记者，有了这些案例，基层政府采购监管部门工作人员在遇到同类问题时可以“对症下药”，有助于各级财政部门对同类案件法律适用统一，处理尺度相同，处理结果一致，而代理机构在遇到类似问题时也可以拿着它们向采购人、评审专家、供应商等解释，提前杜绝一些不规范的行为，化解潜在风险。

“这相当于是手把手的教我们做质疑投诉！”一位政府采购供应商代表笑言，很大一部分供应商对质疑投诉的相关要求并不了解，从这些指导性案例中可以学到很多质疑投诉的“技巧”。例如，投诉人不需要承担完备举证的责任。财政部门在投诉处理期间，可以依行政职权要求采购人、采购代理机构提供投诉人无法掌握的证明材料，对于投诉人依法不应当获取的保密信息，可以通过财政部调查还原。如果资格许可或认证证书同时满足一定的要求，就不属于政府采购法实施条例第二十条规定“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形等。这对供应商维护自身权益有很大帮助。

立“规矩”确保案件处理质效

鹏哥手头的这个材料处理得差不多了，办公室里也亮起了灯，坐在他身后的魏律师正起身去往接待室，搭档阿梅正在那里等她一起接待一位姗姗来迟的投诉人代表，她们俩进一步了解情况后将把案件移交给孙律师和她的搭档。“受理投诉举报案件时必须有两名工作人员在场，受理接待的小组不再负责具体办理该案件。”这是“规矩”，不能破。

同样的规矩还有很多。记者了解到，近年来，财政部初步建立了体系较为完备、内部相互制约、引入专业律师团队全程协助办理法律程序工作的行政裁决制度，实行横向律师协助法律程序工作、纵向专家合议审查处理结果、财政部在此基础上作出处理决定的工作机制。其中，为了加强团队内部控制，让制度管人，约束所有的岗位，也保护所有的工作人员，财政部设立了一整套完善的标准化内部工作机制。从收到投诉书、受理投诉、调查投诉事项、汇总证据材料，到组织专家审查委员会会议、形成处理建议、作出相应处理决定，再到形成处罚告知书并通知被处罚人、作出处罚决定或不予处罚告知、送达处理（处罚）决定书，最后到配合相关部门做好行政复议或行政诉讼的答复（答辩）工作，一条一条“规矩”汇集成13项制度和表格，形成了涵盖受理、调查、专家审查、决定、处罚、送达、行政复议及诉讼应对等政府采购行政裁决的方方面面的标准化行政裁决制度和内部工作机制。在这套制度机制中，小李、小王、鹏哥、魏律师、袁律师、阿梅、孙律师……11人的法律团队分成了5个工作小组，各自分工明确，职责清晰，又互相监督，由此带来的高效率正是他们能从容有序地面对近年来不断暴增的政府采购案件的秘密。

财政部国库司相关负责人告诉记者，政府采购有相对较为完善的法律法规和规章制度，各级监管部门执法人员的水平也相差不大，财政部现在要做的，不是仅靠个人水平和个人能力办好案件，而是要靠完善的制度，让大家像标准化的生产线一样处理案件，保证每个投诉举报案件的处理结果都基本公平、公正，统一在一个较高的水平。

这样一套标准化的行政裁决制度和内部工作机制正引起了各地政府采购监管部门的兴趣，不少地方财政部门负责人都已赴财政部“取经”。“政府采购投诉处理涉及各方当事人利益，处理程序是否合法合规、处理结果是否公平公正备受关注。但是，由于监管力量不足、理论政策水平有待提升等问题，我们很多基层工作者一提到投诉处理就‘头疼’。”河南省财政厅政府采购监督管理处处长张志涛就是因为这样的困扰北上求取“真经”的。在与财政部国库司政府采购管理三处相关人员就机构设置、工作机制、处理程序等方面进行专题交流研讨后，他表示，此行收获颇丰，财政部的这套政府采购行政裁决体制机制非常值得学习，要“复制”回河南去。

地方财政部门感兴趣，财政部国库司也愿向各地“输出模式”，这源于此项标准化行政裁决制度和内部工作机制逐渐显露的积极成效给他们带来的信心。据了解，近年来，政府采购投诉举报等案件大量增长，去年全年，财政部处理案件281起；今年前11个月处理案件511起。在处理数量大幅增长的同时，处理的质量依然保持较高的水准，其中绝大部分涉案供应商都对案件处理结果表示信服，认为财政部负责政府采购行政裁决的部门能够公平、公正、公开、有效地处理争议。此外，今年前11个月财政部因政府采购处理案件被提起行政诉讼11次，其中有8个法院已作出判决，财政部均胜诉。这些案件中包括了不少社会广泛关注的行政诉讼案件，如北京现代沃尔经贸有限责任公司因不服财政部作出的《财政部投诉处理决定书》（财库〔2016〕111号）及《行政复议决定书》（财复议〔2016〕186号）而提起的诉讼案，江苏省国家税务局系统普通发票定点印刷项目投诉案涉及的5家企业，因不服财政部作出的投诉处理决定，分别提起的5个诉讼案等。上述案件，法院均维持了财政部作出的处理决定。记者在6份行政判决书中看到，法院均认定，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确。

不过，由于上述6个案件，财政部作出的相关处理决定均超过相关规定期限，法院指出，这些处理决定属于程序轻微违法。对此，财政部国库司相关负责人表示，案件处理超期主要有3个原因：一是因案件情况复杂导致超期。有些案件需要多次补充调取证据材料，特别是涉及境外取证的，仅境外取证时间就需半年。二是因高校假期等采购人单位特殊情况而导致超期。三是因预算执行等客观原因导致超期，如年底政府采购项目比较集中，因此供应商投诉也相对集中，单位时间内案件数量超过了财政部处理能力。“据统计，目前我国涉及行政管理领域投诉举报相关的法律法规约700余部。其中，政府采购投诉处理机制在规范层面完备程度最高，因此对政府采购监管部门的工作要求也相对较严，同时还容易引发行政复议和诉讼，但是这些领域中，只有政府采购投诉处理期限没有例外情形，这在很大程度上导致了财政部门对案件处理超期情况的出现。”该负责人介绍，为进一步解决各级财政部门对案件处理超期的问题，财政部将不断完善标准化行政裁决制度和内部工作机制，深入推进政府采购执法标准化建设，抓紧修订《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号），全面优化监管救济措施，积极推动政府采购管理从“重审批轻监管”向“加强事中事后监管”转变，同时，进一步维护供应商合法权益和公平公正的市场竞争秩序，保证市场活力的持续释放，以此贯彻落实党的十九大和十八届四中全会关于全面推进依法治国的要求，着力构建阳光政府，透明财政。

后记

临近采访结束，小李告诉记者，快到年底大家手头的工作多了起来，又是一个加班夜，这段时间约会逛街都成了奢望。记者采访完走出三里河南横街上的这座办公楼，天已黑透，法律团队几个办公室的灯光在全楼中显得格外显眼，如同一盏盏小桔灯，照亮了政府采购供应商的救济渠道。

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