从重建设到重项目全生命周期管理的转变

【PPP项目看台】

从重建设到重项目全生命周期管理的转变

——河北石家庄市正定新区起步区生态绿化工程PPP项目分析

■ 周良仪 贾佳 苏日娜

河北省石家庄市正定新区起步区生态绿化工程，是正定新区首个政府付费的生态公益项目，也是财政部第二批PPP示范项目之一。正定新区位于滹沱河北岸，规划面积135平方公里，其建设于2010年被列入河北省百项重点工程。本项目是新区起步区整体生态建设系统性工程的重要组成部分，拟充分利用污水处理厂经过无害处理的出水，进行生态绿化水系综合整治，打造新区的生态景观带。项目建成后，将形成90万平方米的绿地面积和40余万平方米的水景面积，以及辅助的人文景观小品、服务设施，这些对提升新区城市内涵，优化城市景观，打造“低碳、生态、智慧”的新区具有积极推动作用。

项目过程及结果

2015年9月，本项目被纳入财政部第二批PPP示范项目。相较第一批示范项目，第二批项目的筛选标准更严苛，强调落实跟踪督导机制，重点审查示范项目的前期实施方案及报告，包括实施方案的合理性、财政可承受能力论证报告、物有所值评价报告、采购文件、PPP合同文本等。本项目自入场考察至整体操作过程，均严格执行上述要求。

中国投资咨询有限责任公司（以下简称中国投资咨询）经过公开竞争，成为本项目政府方的PPP咨询顾问。项目接洽初期，针对正定新区管委会采用PPP模式的意向，中国投资咨询的团队保持中立态度，首先需判明本项目是否可以采用PPP模式。经过现场访谈、与新区管委会的充分沟通及信息采集，咨询团队依据世界银行、亚洲开发银行的PPP操作手册以及财政部相关法规文件，搭建起本项目的识别体系。基于项目类型、项目必要性、商务条件、政府履约能力等10个方面的科学分析，判定本项目具备PPP模式的基础。

随后，咨询团队着手编制项目实施方案，并依据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），提供了财政可承受能力验证报告和物有所值的评价报告。对于首个生态类PPP项目，新区政府关注的是在项目产出效果相同的前提下，采用PPP模式的政府支出成本是否低于传统采购模式。目前行业内大多数PPP项目仅提供物有所值定性评价，咨询团队则经过团队专家的研究分析，从定量角度在数据分析层面阐释了物有所值，为新区政府实施本项目提供了更科学的依据。

与新区管委会多次沟通后，根据《政府采购法》、《招标投标法》、《政府采购法实施条例》及相关法规，咨询团队最终确定了项目的采购条件，还依据项目特点，参考法律专员的建议，拟定了长达100页的PPP项目合同，保证项目顺利进入采购阶段。

项目亮点

1.建立物有所值的定性定量复合评价体系

物有所值（VFM）是PPP的核心理念之一。目前，国际上尚未形成关于物有所值的统一定义。PPP发展较成熟国家的实践表明，物有所值主要衡量投入成本与产出效果之间的关系，具体分为定性评估和定量评估。

本项目属于政府付费类型的基础设施及配套工程项目。咨询团队参照PPP政府付费模式代表——英国的VFM定性评价体系，从项目可行性、有益性、可实现性三方面进行了评估。本项目投资规模较大，新区政府对绿化景观及水体运营养护的需求长期稳定，对社会资本有较大吸引力，而政府付费机制及灵活的调价机制能够激励投资人更好地进行风险管理。

不过，第二批示范项目并未要求从定量和定性两方面开展物有所值评价。正如不少PPP研究专家所言，世界范围内对PPP项目物有所值从定性评估为主逐步向定性定量平衡的过渡，是一个不断积累经验和数据、逐步完善评估方法的过程。在衡量本项目定量评估的可行性之后，咨询团队采用了国际上通行的定量评估框架，充分发挥自身在财务分析方面的优势，选取有效数据，测算了项目的物有所值评价量值和指数。通过分析PSC值与PPP值，比较判断PPP模式是否降低了项目生命周期成本。最终，分析输出的物有所值评价量值和指数皆为正，确保了政府决策的科学性。

2.采用DBFOT运作模式

基于本项目生态绿化公共服务工程的性质，咨询团队确定本项目采用设计-建造-融资-运营-转让（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，简称DBFOT）的运作模式。

一方面，PPP项目中的设计（Design）环节根据项目类型有所区别。如国家体育场等城市地标形象、准旅游类项目，首先要考虑设计环节。设计与建设运营衔接紧密，不可分割。本项目作为正定新区打造生态城市的起步区景观综合整治工程，政府在城市规划的总体方案下，较为关注整体设计的表达效果。景观小品及设施的彰显力和建设的准确度需相辅相成，因此，在对社会资本的资格审查过程中，投资人是否具备相关绿化景观建设经验成为必要的审核条件。

另一方面，考虑到本项目的运营对象是生态绿化苗木，其属于生物资产。不同于其他基础设施，生态苗木更需要专业的护养运营能力，因此运营（Operation）在本项目中也至关重要。绿化园林的施工养护经验是本项目采购的必要条件，同时，养护及考核的标准须在PPP协议中明确约定。

3.设置付费分项调价机制

在确保项目合法合规操作的过程中，交易结构、付费机制、合同体系、考核标准、风险分配、补贴机制等都是项目实施方案的重要组成部分。PPP项目前期设计中，项目规模及总体投资基于发改部门批复的可行性研究报告初步测算的数据确定，但实际建设中，由于政府规划的变动等因素，规模边界易发生变化。本项目处于新的行政区划，城市发展要求变化及相关规划调整几率较高，因此，实施方案中的调价机制必须健全。

本项目属政府付费类PPP项目，包括资本性付费和运营绩效付费。咨询团队设计的调价机制包括两方面：其一，针对资本性付费，依据实际投资总额设置了调价公式；其二，针对运营绩效补贴，依据实际考核打分设置了打分付费体系。对于投资总额高于预算投资总额的情形，还分别设置了针对不同责任承担方的条款。

4.确立平等互惠的合同文本

如果说政府在PPP项目前期的物有所值、财政可承受能力以及项目实施方案的编制中居于主导角色，那么，在PPP项目合同中，政府已转变为“政府方”，与社会资本形成甲乙双方，构建的是平等的民事主体关系。PPP项目为基础设施类公共项目，政府方在边界条件清晰的约定下，对项目的监督不可豁免；基于权利和义务的对等原则，政府方在边界条件清晰的约定下，对项目的协助同样不可豁免。因此，在PPP项目合同的制定过程中，依据《合同法》明确平等的主体关系，是咨询团队遵守的法规守则。

目前PPP项目合同方面的指导性文件，既有财政部颁布的《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号），也有发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（发改投资〔2014〕2724号附件2）。其中，财政部合同指南强调，政府与社会资本双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。发改委合同指南则更关注工程建设的重点约定，从项目前期起对建设管理、变更、验收、保修等各条款的设置，到运营维护的外部条件、正式运营、更新改造、补偿及保险等均作出规定。本项目中，咨询团队采用了财政部合同指南的主体框架，同时兼收并蓄，在建设运营方面借鉴发改委指南，编制的项目合同更全面，且重点突出。

项目体会及建议

1.应强调PPP视角下的可行性研究工作

本项目属于政府付费类的非盈利项目，需构建具有可行性的项目财务方案，使社会资本获得可接受的财务回报。采用PPP模式的项目，可行性研究报告不应套用现行《建设项目经济评价方法与参数》中的项目评价方法框架，论证的重点不应再集中于传统工程咨询项目可行性评估中的项目选址、设备选型、工程方案选择、工艺流程、节能、环保、资源利用、社会评价等方面，而应从PPP的视角，侧重对财务评价、经济分析和风险分析等进行阐述和说明。对于拟建项目具备必要性、但财务不可行的情形，也不应回避矛盾。

为PPP项目提供咨询服务的专业团队，要从社会资本投资和政府购买服务这两个角度进行分析判断，评价PPP模式下社会资本的真实回报水平，为科学决策提供依据，并通过项目实施方案的优化，构建具有财务可行性且满足合作双方诉求的运作模式。

2.社会资本需逐渐从建设者转变为重运营的全生命周期管理者

本项目运作模式包括项目生命周期内多个阶段的活动，涵盖设计、融资、建设，到运营、维护、移交等环节，是一个结构多元、环节紧密的链状运作模式。同时，本项目是在国家生态保护战略背景下开展的生态绿化综合治理项目，需要搭建重视后期运营养护、针对生物资产进行全生命周期管理的体系。

由此，对社会资本的要求不仅仅限于投融资，更重要的是运营和维护，而这恰恰是BT模式下长期扮演“施工队”角色的社会资本所欠缺的。本项目采购文件中明确，社会资本应提供科学合理、规范有效的运营管理方案。政府方给予社会资本合理的补贴，社会资本实施双方认可的运营标准也是重要的合同义务。财政压力在PPP模式下有望得以缓解，但政府方选择PPP模式的最终目的是有效提供公共产品和服务，重运营、重维护是政府方和社会资本方的共同命题。

     （作者单位：中国投资咨询有限责任公司）

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