“强化采购主体责任，实现物有所值目标”研讨会观点集萃

“强化采购主体责任，实现物有所值目标”研讨会观点集萃

政府采购如何做到物有所值

中央国家机关政府采购中心相关负责人

“强化采购主体责任，实现物有所值目标”这个主题不但体现政府采购的目标和要求，而且给出了解决问题的办法和途径。

明确合理的采购需求是做好采购工作的前提和基础。特别是在货物和服务类项目当中，不同的货物和服务，采购需求是不同的，但是对采购需求的确定需考虑的因素却是相似的。以信息类产品的政府采购工作为例，采购信息类产品如何体现物有所值的目标？需要考虑安全、品质、价格、服务和效率等多方面因素。

其实，不管采购什么货物或服务，如果从需求角度来说，就考虑两个字“适用”。什么叫适用？好用、实用这就是适用。这同样需要考虑上面几因素。

采购人和集采机构，一个是采购项目发起者，一个是采购项目组织者，如何才能更好地对采购需求、指标参数、供应商资质门槛等关键问题进行确定值得思考。在委托集采机构做单独项目的采购时，对采购需求最终的确定，集采机构是要参与重要意见的。采购中心作为集采机构不能起主导作用，但也绝不能放弃这一环节的工作，要通过需求沟通、研讨、讨论等多种方式，配合采购人实现采购需求的合规、完整、明确，这是集采机构专业化能力的体现，也是为采购人提供优质高效、精细化服务的要求。

对于批量采购或协议供货项目，某种程度上说集采机构就是采购人的代表，应该理所当然地担负起采购需求主体责任。目前不管批量采购还是协议供货，技术指标和商务指标主要还是依靠集采机构来确定。事实上，国采中心在这方面花时间精力最多的就是在采购需求的确定上。并根据每期的不同情况，不断完善批量采购项目的需求。

履约验收结果评价是政府采购实现物有所值目标的重要保障和手段，也是建立诚信采购、净化政府采购市场的必要环节和措施。如果把采购需求比作政府采购的“牛鼻子”，那么履约验收可以说是“牛鞭子”。关于验收有两点应该要注意，一要强调验收应该体现一种契约精神。验收不只是采购人来验，还可以找专业的机构，甚至第三方，或者同行来做验收。二要注重对验收结果的应用。从履约管理这一块，针对批量采购项目，国采中心专门印发了批量集中采购的履约管理办法。此外，还有一个电子卖场，国采中心通过抽查方式，争取电子卖场的价格合理。在定点采购和协议供货方面，目前国采中心采取的是宽进严管，更加重视后期的履约验收管理。 此外，国采中心今年重点推进的一项工作就是信息公开。下一步，国采中心将着力推动采购信息的全方位公开。

推进“三化”建设  实现两个转变

国家税务总局集中采购中心主任 王文钦

2017年，国税系统政府采购工作的思路是：以服务税收工作和税收现代化建设为宗旨，以实现物有所值为目标，坚持依法采购，强化系统管理，创新方式方法，进一步发挥政府采购推动税收事业发展的服务性、保障性作用。这一思路的核心是实现两个转变，即，一是由程序导向型向结果导向型转变；二是从注重节支防腐向更加注重物有所值转变。为实现这两个转变，采购中心着力推进“三化”建设，以制度化、规范化、专业化（包含信息化）为采购工作的着力点。

针对“强化采购主体责任，实现物有所值目标”这个探讨话题，国税采购部门要在专业化方面做文章，在信息化方面下工夫。专业化建设需从三个方面努力：一是专业化的组织架构。在总局采购中心内部，处室按照信息化类业务和其他综合类业务进行分工，先把组织架构搭好。二是需要专业化的业务指导。采购中心提出要分门别类制定项目采购专业化指导意见，今年将以软件升级和运维项目、税务制服项目为试点，指导总局机关和全系统的采购工作。三是培养一支专业化的人才队伍，在干中学、学中干，这里面还有很多工作需要去做，比如加强培训，建设专业化人才库等。

在信息化方面，我们的思路是，打造“互联网+政府采购”新平台，对税务总局原有的几个政府采购信息化系统进行整合，充分运用互联网和云技术，实现采购管理和电子交易的统一。

个人对今后的政府采购工作提几点建议：一是加强政府采购宣传，营造和谐的政府采购环境；二是推动政府采购专业化建设，提升政府采购质效，实现物有所值；三是加强政府采购科研工作。四是加强信息化建设，呼吁财政部建立统一的政府采购平台，通过统一的采购平台实现一键即采。

做好需求确定、需求论证和履约验收

中共中央直属机关采购中心处长 李世哲

采购需求的确定确实不是一件容易的事，我们作为集采机构从业者感受很深。尤其像信息化产品涉及到技术需求，很容易出现供应商的影子，有些甚至在技术需求文件里设置了控标条款。还有一种情况是，采购人方面因经办人员更换和缺乏足够的技术力量等原因，要让他们提出完整、科学、合理的需求，确实存在实际困难。为此，中直采购中心编制了《采购需求指南》，去年第一年试点编了包括计算机、办公家具、电梯、印刷和物业等几个品目的需求指南。基于以往的案例，征求相关供应商、专家等各方的意见，采购中心提供类似于范本性质的内容，投入使用之后，采购人可有一个标准的条款借鉴。采购人可以在这个基础上，将符合自己实际情况的需求加进去。这样能提高确定采购需求的质量，降低后期的工作量，从而保证后面工作的进展顺利。

对于需求论证方面的工作，中直采购中心也在向同行学习。在信息化产品需求论证环节，对于金额比较大、技术比较复杂的，采购中心先对采购人提出的需求进行网上公开征求意见，以利于不同的供应商关注到有这个项目。同时，让他们从不同的角度提出意见，最后再提交给后面的专家论证环节，由三方比如采购人、专家、集采机构一起进行商议，并提示采购人哪个地方是风险点。通过这种方式的确使有些项目的质疑投诉率下降比较明显。此外，在履约验收方面，主要发挥采购人的主体责任，采购中心协助采购人做好验收工作，引导供应商做好履约工作。

采购人的主体责任有“潜水”现象

新华社办公厅政府采购处处长 卢明理

采购人的主体责任可细分为五个方面：需求制定、文件编制、采购评审、程序管理、采购评估。在实践过程中这五大职能因各种原因被弱化，致使采购人主体责任呈现整体“潜水”的局面。

一是需求制定。当前采购人履行需求制定的主体责任受制于多方因素，首先是采购人自身问题，采购人技术人员缺乏制定客观、详细技术需求所必需的内在能力和外在动力，尤其是在当前要求评审因素客观量化的背景下，这个短板尤为明显；其次是供应商的介入，恰因采购人缺乏足够专业知识，必须在需求制定环节求助于供应商，因此供应商左右采购需求的现象时有发生；最后是制度问题，以批量集中采购为例，在制度设计上就不允许采购人制定个性化需求，这对如何承担采购主体责任值得引起思考。

二是文件编制。采购人的文件编制权衍生于需求制定权。面对采购人文件编制水平参差不齐的客观现实，各地踊跃出台各类采购模板、标准文件，但是，千篇一律的标准模板与千变万化的采购需求本质上是无法统一的，如果要推进“结果导向”的采购模式，就不宜以“套模板”的方式来进行文件编制。

三是采购评审。由独立第三方决定评审结果的做法在政府采购立法初期起到了很好作用。但随着政府采购工作的逐渐推进，弊端逐渐显现：一是专家能力与制度赋予的职责不匹配。二是专家评审制度很难发挥其应有作用。

四是程序管理。目前很多管理办法和规章制度在操作过程中也易出现问题。

五是采购评估。采购评估的问题主要体现在采购的首尾两端，如果在招标前缺少预判，在中标后缺少预期核验，那么“结果导向”就是一句空话。

因此，解决采购职责界限不清、主体责任“潜水”的问题很有必要。个人认为可从几方面入手：

首先，“权”与“责”当一并回归本位。应精简和优化各类政策文件和标准模板，监管部门侧重于宏观政策的制定，加强对采购人的事后监督力度，将采购的“权”与“责”交给采购人。

其次，从立法层面调整“专家评审制”为“专家咨询制”。

再次，完善和优化集采范围。加大将批量集采调整为普通集采的力度，重点对于标准统一、市场成熟、竞争充分、政治性强的内容进行集中采购。

最后，加强采购人能力建设。在“结果导向”的变革背景下，采购人能否履行好主体责任的内在核心还在于采购人自身的能力建设。

强化采购人主体责任  优化集中采购服务

北京市政府采购中心主任 高晓东

北京市财政局下发的《关于进一步加强市本级政府采购项目执行管理的通知》中明确规定，各市级预算单位是政府采购全流程的执行主体。在统筹利用财政资金、合理确定采购需求、公开透明执行采购、主动化解社会矛盾等方面负有主体责任，是第一责任人。根据该文件精神，北京市政府采购中心对采购执行过程也进行了调整。

过去，采购人作为直接参与者，全程参与招标过程，从确认采购需求到参与评标，到最后确认采购结果。采购中心实际提供的是采购服务平台，不参与项目评标。但是当投标人对招标结果提出质疑投诉时，集采机构却成了被投诉主体，采购人却可以置身事外。从2016年开始我们还权于采购人，同时也还责任于采购人，集采机构则专心搭建好服务平台。

在项目采购中，采购中心主要负责的是集采目录内通用类产品及服务。非目录内的产品及服务由采购人依法自主采购或者委托社会代理机构执行采购。

对于标前论证工作我们进行了调整，从2016年起我们把需求论证变成可选服务项目。如果采购人觉得自身能力、专家资源等方面不足，可以选择委托采购中心协助组织专家论证。采购人也可以自主论证招标文件及需求，还需求确认权及相关责任于采购人。

在此基础上，通过采购需求标前公示来接受社会大众和潜在投标商的质询。如果需求公示规定时间内无人提出质疑，我们才正式发布招标文件。

在质疑投诉受理环节，我们也明确了采购人的主体责任，对于采购程序规则的质疑由采购中心受理，对于采购需求、技术指标上的问题主要由采购人负责受理。

在协议采购项目中，采购中心的工作重点是控价和服务，通过降低入围门槛，让更多的供应商参与进来，让竞争过程更充分更透明；通过批量议价、要约折扣等多种措施，将产品价格控制在合理水平，实现物有所值；通过日常监管，引导服务商守法经营。在协议采购服务平台上，选择权是交给采购人的，采购人可以在系统上自主选择不同品牌、型号的产品，采购中心控制的是产品的价格，并提供比价工具，方便采购人对不同品牌的产品进行比价。采购人在自主选择的同时，也需承担选择后的主体责任。

明确采购职责  实施绩效评价

天津市政府采购中心主任 乐园

结合研讨会确定的实现物有所值的主题以及当前政府采购中存在的突出问题，谈几点个人体会。

一是在政策层面，主要原因在于职责不清。比如，由专家评委会确定中标结果，但承担责任的最终却是采购人和代理机构。个人认为，由于职责权限分不清，追责力度不够，才造成一些矛盾和问题。

二是在制度层面，很多人会把政府采购看作是非常独立的业务。实际上，应站在财政的角度看采购预算执行和政府采购工作，要积极探讨政府采购在预算执行中发挥的作用。政府采购工作不能脱离预算。采购预算编制得不合理，是因为没有专业的机构来指导采购人，也没有第三方来帮采购人合理确定市场价格，对采购人也没有明确的职责要求，这样容易导致在采购环节出现采购倾向问题，最终就会导致质疑或投诉。

三是缺乏绩效评价。目前几乎没有对政府采购预算执行绩效评价的相关指标。那么，物有所值的指标是什么，根本无从考证。集采机构的职责只是法律职责范围内的集采目录内的项目，更多的项目采购在社会代理机构那边。往往在代理机构出现的问题，也会影响到集采机构的声誉。对此，天津市政府采购中心在需求的标准化、程序的规范化、后期的后评估、采购方式的创新以及电商平台的运用等方面做了大量的工作。

因此，对政府采购执行情况要进行外部监督，落实好采购人的职责，实现物有所值。对于采购人的外部监督，应当对采购项目的绩效评价设定好考核指标，包括资金节约率、项目的必要性、可行性、论证的情况、最终执行的情况等。此外，还要做好信息公开。

四是缺乏行业自律和诚信体系建设。没有诚信体系的建设，没有契约精神的建立，不利于这个行业的发展。

物有所需后才是物有所值

中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东

这里先说说物有所值。严格来说，物有所值，应该包含两个方面，即首先是“物有所需”，然后是“物有所值”。首先是有需求有需要，没有需求和需要，谈不上物有所值，需求、需要越急迫，获得它的所值程度也许越高。

所谓“物有所需”，就是要做好需求定位。不一定要买最好的，也不一定要买最便宜的，而是要买最恰当满足需求的。政府采购就是要建立一种以需求为核心、以恰当满足需求为目标的一种采购模式。采购的原因是有需求，销售的核心也是发现采购者的需求。所以，我们非常主张研究需求，政府花钱买的东西，应该首先是物有所需的。

对于物有所值，大概念上可以包含物有所需，小概念可以仅指所付的成本代价和获得功能的比值。可以相对成本和所有而言。对于政府采购而言，物有所值要把握好两点：第一个是合算地满足需求，就是物有所值。在成本管理上做到适度低成本，特别是建立起寿命周期成本概念，实现综合成本最低。第二个是合法地满足需求即“高值合法”。物有所值，并不等于没有原则地追求“值”。异常低价成交好像政府太值了，实际上公平竞争规则可能破坏了，而规则破坏带来的“害”可能远远大于不当竞争带来的“利”和“值”吧。

再说说主体责任问题。我这有个更宽泛的主体责任概念，即所有涉及政府采购、影响政府采购结果的主体责任。如果按这个口径，涉及政府采购相关责任的主体至少包括：采购人、采购机构、供应商、评审专家、监督机构、纳税人及其他潜在主体。

关于各种涉及政府采购的主体的责任，至少有三个方面要清楚明了：一是责任定位问题。就是每个主体的责任究竟是什么，对谁负责？比如采购需求确定和采购文件编制中如果存在什么问题，采购人承担什么责任？又如评标委会（小组）在评审拥有多项权利，它以什么对谁承担责任？二是必须划清不同涉事主体之间的责任界线。如何清楚明确的划分这种责任，显然是重要的；三是明确究竟对谁负责，由谁确定并追究责任，追究者不追究又承担什么责任。现实中经常出现不知道对谁负责的问题，如评审专家究竟对谁负责，对采购人？还是对采购机构？还是对供应商还是对监督管理机构（监督管理机构成立的专家库）？还是对供应商的公平竞争？

个人建议增强采购主体的责任感，应重点完善几个方面：树立和增强责任观念和意识，完善责任评价机制和体系，增加主体之间的相互制衡，增加公民的参与和监督，强化采购监督管理，加强责任追究制。

转变采购理念  提升采购能力

国际关系学院教授 赵勇

我想围绕“实现政府采购物有所值”这个探讨话题，谈一谈异常低价的问题。天价或者低价问题产生的深层次原因是什么？表面上 看体现为采购工具的问题，而实质上要从采购理念和采购能力方面挖掘根源。

一是在当前政府采购中，没有实现适度有效的竞争。目前竞争两极化十分严重，一极是竞争不足，许多项目只是形式上走了招标流程而已；另外一极是过度竞争，主要出现在通用类标的的采购。低价和天价实际上是过度竞争和缺乏竞争的产物，是对竞争错误的理解。其实，政府采购应该是以合适的价格采购到合适的产品。招标采购的最佳境界不是择优而是匹配。

二是采购人没有合理利用好采购工具。采购工具包括采购方式的选择、评审方法的选择，经评审的最低投标价法或者综合评分法。通过对采购工具的合理采用，可以把握合适的竞争程度，达到最优的采购效果。目前由于采购没有实现专业化，所以采购者也没有精力和能力去研究如何用好这些采购工具。

三是合同履行和投标文件严重脱节。现在的评标变成了评投标文件。严格来说评标评的是什么？是履约能力。要看谁能把这个项目干好。现在变成了评投标文件，就说谁的投标文件写得好。现在的评标变成了纸面化、形式化的内容。

四是采购制度没有适应新的环境和新的形势。目前出现的低于成本价投标的主要原因是：产业结构不合理导致大量低端的制造业，在技术含量不高的项目中，只能打价格战。而现有的招标采购制度和体系，以及采购工具的运用能力、履约信息系统的缺乏和诚信体系的缺失，又放大了这种价格战的激烈程度。为此，我们需要明确规定不得低于成本价的投标。

因此，个人对于应对异常低价投标现象提几点建议。

在现有制度框架下应该如何改进？第一要提升采购能力，合理地选用采购工具。第二在采购的评审环节加强对于投标文件的审核，使用排除法依次将不成熟的、不理性的和不诚信的投标人排除在外。第三要根据投标人以往的业绩和诚信情况，对其进行判断。投标人如果通过以上的检验，可以授予其合同。此外，采购人还要加强对于此类合同的管理，监管部门也应加强监督。

未来招标采购制度的变更，建议从以下几方面入手：第一是合理调整和控制竞争的范围，让采购方式多元化。第二是加强信用体系建设。第三应区分响应性与履约能力。第四落实主体责任，还权于采购人。评标委员会应当是咨询性质。第五对低于成本价投标法条的修改。

培育有竞争力的“中国品牌”

高宝实业发展有限公司总经理 周明华

中国通用打印耗材行业经过20多年的发展，已经形成了完整的产业链，现在全球近90%的色带、70%的兼容墨盒、30%的再生鼓粉盒在中国制造，并且在产品质量、技术创新、标准创建、节能环保方面也具备了核心的市场竞争力。

打印耗材占据办公费用比例较大。以市场上某一黑白激光打印机常用型号硒鼓，打印A4纸5%覆盖率的文件为例：该型号原装品牌硒鼓现在售价约500元，打印页数2000页，耗材单页打印成本为0.25元；按每台机平均每天打印50页、每年工作250天计算，单台机原装耗材年度采购费用为3125元，大约是购买打印机费用的2-3倍、购买复印纸费用的5-6倍。

而使用国产通用耗材可以大幅降低办公费用。同一型号，采购国产通用耗材的费用大约只有原装品牌耗材的1/3，打印页数也能完全达到原装标准。以此为例，单台激光打印机年度采购打印耗材可以节省费用近2000元。

目前，拥有自主品牌且实力较强的通用耗材制造企业大都已在全国建立了健全的销售网络、售后服务和物流配送体系，为用户做好“售前、售中、售后”服务。许多通用耗材品牌产品通过了环境标志产品认证，进入政府绿色采购清单名录中，质量可靠。同时，通用耗材品牌硒鼓大都有易拆装结构，方便用户自主选择在产品使用后是否进行加粉再利用，因此，选择国产通用打印耗材，既省钱，又环保，可有效降低办公费用，又能促进行业的健康有序发展。

今年5月10日，是经国务院批准实施的第一个“中国品牌日”。 先进的管理理念和优于同行的专业设备确保了高宝系列产品的质量，也成就了高宝这一品牌。自1992年以来的25年间，高宝公司专业从事打印机耗材的研发、生产、销售、服务，积极打造专业、新颖、种类齐全的系列打印机耗材产品。

希望能有越来越多有实力、有影响力的品牌通用耗材进入政府采购市场，通过政府采购的规范引导作用，培育出更多有竞争力的通用打印耗材“中国品牌”。    

（本版文字依据与会代表发言摘编 文/袁瑞娟）

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