购买社工服务：该从探索迈向规范专业了

政府购买服务促进社工服务发展

编者按：社会工作者常被誉为社会的“调和器”， 他们以专业、柔性的方式，帮扶处于困境中的社会成员，借以成为政府公共服务的有效补充。近些年，政府购买服务有力推动了社工服务的快速发展，本期“政府购买服务促进社工服务发展”的专题，将围绕社工服务发展现状、政府购买模式未来发展方向及各地探索实践进行报道，希望引起大家的关注和探讨。

购买社工服务：该从探索迈向规范专业了

■ 本报记者 韩馨仪

今年两会，“社会工作”一词第三次出现在政府工作报告中，意义非凡。记者发现，在连续三年被提及的同时，政府对社会工作的表态也在变化：报告对于社会工作的定调由“发展”到“支持”再到今年的“促进”。

这一表态的“逐层跃进”，离不开政府购买服务方式对社会工作的大力推进。据民政部统计，2016年，全国各地投入社会工作资金总量达42.68亿元，其中，政府购买社会工作服务资金总量超过25亿元。

社工服务迅速升温

作为一名普通的医务社工，25岁的杨典没有想到：过去3年多，自己竟直接为203个先天性心脏病患儿及家庭提供了专业社工服务，差不多每5天就有一个。杨典和她所在的北京春苗儿童救助基金会，代表的正是我国76万名专业社工和近2万个社会工作服务站、服务机构。

近年来，我国社会工作步入发展快车道，初步建立了社会工作制度框架，广布城乡的社会工作服务网络正在形成。据民政部最新统计，我国已有社会工作专业人才76万人，其中持证社工近30万人；相关单位、组织设置社会工作专业岗位超过27万个；在城乡社区和相关事业单位设置社会工作服务站（科室、中心）13697个，民办社会工作服务机构达到5880家。

社工组织的快速发展，有力提高了公共服务的质量和效率。以传统服务领域——老年社会工作为例，10年来，以失独老人为对象的社会工作服务从广东、上海、北京等地扩展到更多地区，通过个案辅导、小组活动及社区支持网络的搭建，让失独老人的心灵创伤渐渐抚平、生活信心重新建立、生活品质得到提升。而不仅在老年社工领域，在残障康复、妇女家庭、儿童福利、养老服务等领域，也处处活跃着社会工作者的身影，用“助人自助”的理念传递着社会福利的热与温。

“从单一领域到多部门协同推进，从少数发达地区‘点上开花’到全国各地‘山花烂漫’，社会工作逐步惠及更多普通百姓。”民政部社会工作司相关负责人告诉记者，从2013年开始，民政部牵头实施的社会工作专业人才服务“三区”计划，将社会工作专业服务从发达城市地区延伸到边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区，服务人群涵盖老年人、儿童、残疾人、贫困人口等数十个群体，服务内容涉及日间照料、残障康复、社区融入、儿童成长等十几项内容。我国社会工作在制度建设上经历了从顶层到基层、在职业发展上经历了从零星到正式、在实务领域内经历了从民政到民生、在平台建设上经历了从单一到多元、在服务成效上经历了从一般到专业的飞跃发展。

 政府实现角色转换

郑州市金水区花园路街道的老年大学，开设有20多门课，使500多名老年学员晚年生活得到了丰富。这一项目，就是通过政府购买服务派驻的专职社工负责运行的。

“随着我国城市化进程加快，空巢老人、留守儿童、家庭沟通障碍等各种深层社会问题正在凸显。在政府公共服务不足的情况下，社会工作正在成为加强社会治理的有益补充。”中央财经大学财政学院副院长姜爱华接受记者采访时表示，社工组织是公共服务的重要提供主体之一，政府通过向社会组织购买公共服务，一方面可以改进公共服务的提供效率和服务质量；另一方面，社工组织也可以得到更多的资金支持，从而得到更好的发展，“这反过来又能促进公共服务提供效率和提供质量的提升。”她说。

在中国社会工作学会会长、北京大学社会学教授王思斌看来，政府购买社会组织的社会服务还可以解决众多社会问题，进而达到稳定社会秩序的效果，并吸纳更多不同层次的劳动者就业。

“通过政府购买服务推动社工发展，让专业的人有机会做专业的事”，在采访中，这已经成为对社会工作发展的共识。据悉，在社工发展成熟的香港，七成以上的社工服务靠政府购买实现；成都市财政从2013年开始，每年拿出750万元支持市民政局购买社工服务；2016年，广东购买社工服务的资金量超过１１亿元，通过实行岗位购买、综合服务项目购买、专项服务项目购买等针对不同的特点和需求分别推进的政府购买服务方式。姜爱华说，党的十八大明确提出要“改进政府提供公共服务方式”“加大政府购买服务力度”。其目的就在于通过引入市场机制，将一部分由政府直接向社会提供的公共服务委托给包括社工组织在内的社会力量承担。

记者了解到，各地也在积极探索、创新社会工作服务模式、机制，不断提升服务民生的能力。如广东省由政府出资向社工机构购买社工岗位，并将社工派驻到社区、学校、医院，为某一特定群体提供服务；使用单位向社工机构购买单项社工服务，就某一区域范围内的居家养老、残障康复等项目，以合同管理的方式交由社工机构实施等形式。

姜爱华对此予以肯定，但是她认为，政府购买服务的前提是，由社会力量提供优于政府直接提供，因此改革创新都要进行充分论证。尤其是购买什么样的社工服务，需要综合考虑多方面的因素，如社工服务的市场发育程度，社工服务的特点，是否是政府的核心职能以及政府财力是否能够承受等。“一般而言，改革初期应购买市场发育比较成熟（提供此类服务的社会力量较多），服务质量比较容易评价，属于非政府核心职能的公共服务以及政府财力有安排的公共服务事项。”她说。

购买服务要迈向规范专业

尽管发展势头强劲，社工组织也有“力不从心”的时候，记者在资料中了解到，缺人和缺钱是社工组织普遍面临的难题。

安徽铜陵市“与我同行”社工服务站在今年1月承接了一个“争创全国和谐社区”的政府购买公共服务项目。项目结束了，经费却没有拿到，反而垫进去很多费用。这一情况并非孤例。目前我国政府购买社会工作服务尚未列入公共财政预算体系，因此不能制定长期规划，只能在政府财政预算出来后，将相关领域的一部分经费用来购买社工服务。但民办社工机构的发展却需要稳定的资金支持，资金问题亟待解决。

民政部社会工作司相关负责人坦言，目前，我国社会工作发展仍存在政策制度不健全、收入保障和晋升道路不明朗、专业人才数量规模与社会服务需求不成正比、社会为专业社会工作提供的岗位有限等难题。此外，东部好于中西部、高层推动力度好于基层推动力度、专业社会工作越往贫困地区越难看到作用的现象普遍存在。

有关专家表示，目前各地政府购买社工服务多以项目方式进行运作，未能形成一个长效机制。

这一问题在今年的全国两会期间也受到代表委员的关注。全国人大代表、河北省保定市莲池区东关街道东方家园社区党总支书记袁红梅建议，在市级层面制定统一的政府购买社会组织公共服务的地方性法规。健全政府向社会组织购买公共服务的定价机制，形成一套科学、合理、高效的公共服务定价机制，充分合理地考虑将社会组织的人力成本纳入购买价格，避免因定价过低而造成社会组织生存困难，不利于留住人才，特别是社区社工人才和青年社工人才。

全国人大代表、天津一商友谊股份有限公司纪委书记毛雁俊建议，建立一套政府向社会组织购买公共服务统一的、权威的法律法规，以规范购买行为。同时，完善与之相应的公共财政制度，逐步将所有公共服务的购买行为，纳入政府采购目录和公共财政预算。应鼓励各地结合本区域经济社会发展的实际，制定有较强操作性和地方特色的配套政策，努力完善相应的配套制度。此外，把购买服务工作与培育扶持社会组织发展紧密结合，加大对社会组织的政策支持力度，为其承接公共服务创造良好的平台和宽松外部环境，进而促进其提升服务质量，让百姓得到更多实惠。

值得高兴的是，社工服务正在得到前所未有的重视。“从今年的政府工作报告可以看出政府在进一步细化社会服务，进一步深入探索可持续的服务体系的探索和尝试，各地基层实践中也能看出，相关政策设计也将得到进一步完善。”一位北京社工组织成员告诉记者。民政部社会工作司相关负责人表示，未来几年，我国将加快社会工作发展步伐，相关部门将从制度创新、平台搭建、资金支持、宣传推广等方面加大保障力度。

随着我国经济社会的发展，政府向社会组织购买公共服务的数量会越来越多，范围将越来越广。姜爱华在肯定这一趋势之余也表示，政府购买社工服务要经过充分论证，应着力于政府财力有保障的事项，按照经济社会发展规律，有序安排、新增公共服务事项，不能因为政府购买服务引发新的债务。

此外，“公共服务的性质，决定了其很难像货物、工程那样容易描述，这也带来了监管和绩效评估难题。”姜爱华强调道，“但有一点是肯定的，政府购买服务后，并不是政府甩包袱，政府仍然是公共服务的最终提供责任主体。”因此，她认为，政府还需加强对政府购买服务的监管和绩效评估。政府一方面应加大力度对公共服务承接主体的监督；另一方面应根据各类公共服务的特点，引入第三方机构，制定不同的绩效评价标准开展绩效评价工作。

【地方实践】

政府购买社工服务 地方亮点纷呈

政府购买社工组织服务离不开各地的实践与推进，在推进过程中，多地都进行了积极的探索，取得了具有地方特色的成绩。

黑龙江:重金召回 “南飞雁”

黑龙江省将加大对社工人才的培养和扶持力度，实施“北雁回归”计划，进行工资补贴，吸引南飞的社工人才回省服务创业。“随着我省推出各种社工专业人才支持计划、实施政府购买社工服务等措施，未来社工这一职业，一定是既有意义，又受尊重的职业。”黑龙江省民政厅社工处处长袁绍志说，黑龙江省将实施社工专业人才支持计划、企业社工发展计划、社区社工服务介入计划等“八大计划”，不断在各领域开发社工岗位，兑现社工专业技术职称待遇。同时，哈尔滨同佳岸基金会还推出了“北雁回归”计划，对那些工作经验丰富、从东北地区走出的比较专业的社工人才，回家乡自主创立社会工作组织，或是能够在现有社会工作服务机构中工作，基金会将连续几年对其进行工资补贴。

广州:8年投17亿购买社工服务

广州社会工作经历十年的快速发展，社会工作专业人才、民办社会工作服务机构、财政投入以及专业服务受益人群数量稳居全国之首，并探索出“政府主导、社会协同、项目运作、专业服务”的社会工作本土化“广州模式”，市民对公共服务也有了更多的获得感和幸福感。据悉，广州市十年之间出台了23项与社会工作相关的政策；八年来广州投入逾17亿元购买社会工作服务，年服务居民290万人（次）；目前民办社会工作服务机构417家；持证社会工作者人数已达13755人，是八年前的12倍；参与社会治理创新项目203个。

在广州，政府购买社会工作服务实行项目管理的运作方式，家庭综合服务中心和专项服务的招投标、运营管理及评估监督均以项目化的形式进行。构建了“综合+专项”的专业服务方平台，实现了以家庭综合服务中心为核心、以社会工作专项服务项目为辅助，综合性和专项性服务项目“两手抓”；同时，推广“专业社工、全民义工”，全市社工服务团队培育发展了义工队伍2000多支、义工65万人，参与社区服务的义工超过300万人次。

重庆：四举措助推专业社会工作快速发展

近年来，重庆市民政局围绕创新基层社会治理，以“百万社工专才培育计划”和社会工作服务“411”示范工程为抓手，以民生领域为重点，全面推进专业社会工作快速发展。目前，全市持证专业社工人数近1.1万，民办社会工作服务机构145家。

一是健全政策制度。初步建立了综合政策引领、专项政策配套、区县政策支撑的社会工作政策制度框架。二是壮大队伍规模。社会工作专业岗位逐年增长，社区社会工作已在各区县全面开展，全市发展民办社会工作服务机构145家，持证专业社工近1.1万人。三是拓展服务领域。服务项目覆盖社会福利、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工服务、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮扶、人口计生、应急处置、纠纷调解、灾害援助等领域，服务区域从中心城市拓展到边远农村。四是加强支持保障。基本形成组织部门牵头抓总、民政部门具体负责、有关部门密切配合、社会力量广泛参与的工作格局，逐步建立以政府购买为主的投入保障机制，初步建立社区、社会组织、社会工作者“三社联动”和社会工作者引领志愿者互动服务机制，预防和化解基层社会矛盾，促进了基层社会和谐。

（韩馨仪整理）

【他山之石】

德国：民间社会工作团体主要由志愿者组成

德国非常重视社会工作，也是世界上最早实施社会保险立法的国家。德国的社会工作主要有政府实施和民间运作两部分组成，政府工作的重点是社会保险和社会福利保障进行大面的覆盖。如包括医疗保险、养老保险、失业保险在内的法定社会保险在德国具有义务性和强制性，要求所有居民必须参加。

作为国家社会福利工作的补充，德国还有很多民间社会工作团体，其开展社会工作的经费主要来自政府资助、企业赞助、社会捐助以及会员费等等。与政府部门的社会工作人员不同的是，这些民间机构的服务人员主要是由志愿者组成。民间团体与国家机构相辅相成，共同构建德国的社会福利保障网络，极大促进了德国社会的稳定与繁荣。

美国：社工算不错的白领工作

社会工作在美国也有着百年历史。通常一些政府的部门如卫生、健保、交通等部门也会雇佣社工，作为公务员人手不足的补充。社会工作者是美国增长最快的就业领域，到2020年预期每年还可以增长25%。全美现在有65万人拥有社工的学位，美国不同的州对于社工的定义和招收的标准都不一样，许多州要求特定的社工，比如从事医疗服务的社工，通常要有执照。如果当一个社会工作机构的部门主任或者经理之类的，还要有社会工作的硕士学位，但是一般的社工并不要求有执照。在美国社会工作者收入不算高但也不算低，在经济状况比较好的州，新入行的社工起薪一般在一年3.5万美元左右，如果是有执照的社工年薪会高两三千美元。像康涅狄格州、新泽西等富裕的州社工的平均年薪超过6万美元。有经验和高级职位的社工，年薪可达到8到10万美元。雇佣社工的机构多依靠政府的财政拨款工作相对稳定，算是不错的白领工作。

日本：NGO工作者以中高年龄人士居多

日本有400多个非政府组织一般直接称呼NGO，他们的活动范围非常广泛，从国际支援到援助社区里有困难的团体，可以说应有尽有而且随处可见。日本外务省为在发展中国家开展活动的日本NGO直接提供了很多项目资金和辅助金。比如2014年为57家NGO团体在36个国家和地区开展的活动提供了40.9亿日元，主要用于当地学校的建设、职业训练、障碍者支援，农村开发等等。一些财团公益法人机构也为NGO捐款，日本很多NGO起源于社区，看到身边出现的问题，一些人会联合起来开展一些活动解决这些问题，团体就渐渐形成了。也正是因为起源于社区，所以他们做事都很实在，无论活动的规模怎样，服务领域是什么，都有人支持他们，也就是NGO的会员。在日本的NGO里工作的人以中高年龄的人居多，他们大多都是有着丰富的社会和人生经验，有较强的公民意识。

（韩馨仪整理）

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