条条大路通罗马——韩国与欧盟电子化采购的实践对比

条条大路通罗马

——韩国与欧盟电子化采购的实践对比

■ Dae-in Kim

电子化采购往往被视为一种能够引发采购改革并建立公开透明采购环境的有效手段。然而电子化采购在其发展进程中也面临着诸多挑战：比如一些国家或地区缺少网上建设采购程序的认知与能力，甚至缺乏技术性基础设施与敏捷迅速的网络支持，或是一些采购机构对电子化采购的接受度有待提高，政府部门之间缺乏合作，电子化采购各项效果不明显及电子化采购的跨国障碍日渐凸显等。

当然，很多国家已逐渐认识到这些问题，并提出了不少针对性解决方案，但其中的许多法律问题仍值得商榷：一是对于电子化采购而言，理想的法律框架是怎样的？二是在通常施行的采购法中，电子化采购与偿还、奖励机制间的关系该如何明确？三是电子化采购中，法律与技术的理想关系该如何构成？

韩国在世界范围内历来是电子化采购的领头羊之一，韩国于2013年制定并颁布了有关电子化采购的最新立法。与此同时，欧盟也在成员国间电子采购立法协调中付出了诸多努力，并不断指导成员国更好地适应新版《欧盟公共采购指令》中关于加强电子化采购的内容。对这两个司法辖区的比较，也许可以对国家或地区间电子化采购建设提出新的指引。

韩国：努力打造大一统的采购电子化平台

从1990年开始，打造数字化的采购机构就成为了韩国公共部门的一项重要改革议程；韩国政府在1999年建立了采购电子数据交互系统（EDI），并于2000年与2001年分别建立了电子化投标系统和电子支付系统；2002年，韩国政府打造了综合性的国家电子采购系统（KONEPS），这一系统也是韩国11项电子政务关键工程之一。韩国几乎2/3的采购都是通过KONEPS进行管理的，其系统线上采购的每个步骤都能进行程序化管理，包括招投标环节、中标供应商确定、电子合同以及线上支付等，大幅提升了韩国公共采购透明度与采购效率。

尽管KONEPS系统取得了不少成绩，但其局限性也受到了广泛质疑。例如用户保护功能、非法投标阻止功能以及使用范围等方面均有待提高。从法律角度考虑，碎片化的电子采购制度也因低效而受到了不少批评。韩国政府为此采取了七项措施：一是普遍性规定，二是采购电子化，三是电子采购系统管理，四是电子采购用户信息管理与保护，五是电子采购任务的简化与维护，六是广泛性拓展，七是强化惩处措施。

欧盟：突出重围推进电子化采购的应用

众所周知，电子化采购能大幅提高采购程序效率，但实践中，欧洲电子化采购仅在5%-10%的采购过程中得以应用。欧盟委员会也注意到了欧洲在电子化采购方面不仅落后于自身目标，更低于国际水平的事实。无论是欧洲的消费者还是供应商，他们均对电子化采购持怀疑态度，这也使得欧盟在全面推行电子化的过程中受到了重重阻碍与质疑。欧盟对此付出了不少努力，包括创建了一套卓有成效的法律框架，即全新法律框架下的电子化公共采购行动计划，其中就包括三个目标：一是在公共采购中使用电子路径时，确保网上超市功能良好；二是通过采购管理升级提高效率；三是向电子采购国际框架继续靠拢。表二展示了欧盟成员国在电子化采购领域的近期进程。

此前，欧盟还制定了一系列指令用于提升廉洁标准，提高成员国对电子化采购的信心，并确保电子化采购的安全。然而，这些指令却因需要面向所有成员国各级别的电子商务，从而难免由于众口难调而饱受各方批评。

此后，欧盟在与利益相关者对话后重新评估了新的《欧盟公共采购指令》，并于2014年启用。在新指令中，许多关于电子化采购的规定均得到了修订与补充。表三显示了2006年到2010年间，招标程序以及电子采购技术在欧盟的应用程度。

然而，在应用最为广泛的电子化采购技术框架协议中，谈判程序和限制招标均比公开招标的使用率更加频繁。与框架协议相比，动态采购系统和电子拍卖使用率更低。新指令强调了电子采购和集中采购之间的关系。有数据表明，实施电子化采购不仅是一个技术问题，同时也是采购中的一项组织或系统问题。

2013年，欧盟委员会开始采用终端对接终端的电子采购机制。在这一机制中，终端对终端电子采购被明确为“购买货物、服务或其他公共采购中，从发出公告到最终支付环节，公共部门使用电子通信手段和交易过程”。此外，终端对终端电子采购还强调了现代化公共采购机构的建立以及提高中小企业在公共采购中的比例。

韩国与欧盟电子化采购机制：条条大路通罗马

欧盟的法律相对集中，更加侧重于制定一部电子采购法律，将电子采购方方面面的内容在其中体现。韩国则采用分门别类的立法方法，例如，关于电子采购的易用性和便利化规定，则和政府采购等其他法律分开立法。欧盟法律框架的优点在于，公众更容易理解电子采购与招投标之间的关系，缺点在于过于强调招投标相关规定，电子采购内容不容易得到关注。韩国法律框架优点在于更清晰地规定了电子采购的方方面面，同时避免了立法上的重峦叠架，缺点是可能导致公共采购或电子商务等各个部门的低效运转。

前文提到的“从终端到终端”的电子化全流程采购几乎覆盖了采购的每个环节，每个环节中，采购官的自由裁量权都不能与系统分离。和欧盟相比，韩国的“终端对终端”的电子采购制度更容易在评估中得到更高评价。韩国的全流程电子化改善了以往招投标中过于看重价格的问题。韩国采用“合同执行能力评估”的办法，通过系统对供应商的过往业绩、融资能力等指标进行评估，而不是增加采购官的自由裁量权，从而避免腐败。但欧盟有不同的招标采购系统。欧盟不仅关注价格因素，也在非价格因素方面比韩国关注更多。在欧盟的招标采购系统中，自动化的信息在投标或合同阶段尚有不足。

世界银行用三种模式来表现电子采购相关技术和法律之间的关系，一是简便法（minimalist approach），二是技术特别法（technology specific approach），三是两层法（two-tiered approach）。简便法持技术中立的政策，允许所有的电子签名技术。技术特别法要求用特定的技术来满足法律要求一个电子签名的有效性。在两层法中，电子的立法设置一个低门槛的要求，通过身份验证接收某一最低的法律地位，同时允许在更高层面上以更复杂的验证方法来分配更大的法律效力给某些有需求的个体。欧盟主要采取简便方法。欧盟采取了“技术中立”加强单一市场的竞争地位，这符合欧盟旨在协调成员国之间的要求，欧盟很难在电子采购中使用某些特别技术。韩国更类似于技术特别法，因为它采用了基于PKI的身份验证系统。

通过上述比较，笔者可以得出以下三点结论：一是要尽量避免重复制定法律，以便开展电子采购时，不论是公共采购人员，还是民间采购人员，都能够更加容易地上手；二是招投标系统的设计要点应关注可量化要素，例如通过系统可以自动计算或者可以更加便捷地算出价格分，这样，招投标系统可以更加兼容。侧重于非要素计量性的系统，因其在竞争性谈判上和对低价投标的方面的优势，也应得到进一步提高；三是从法律与技术之间的关系看，在采用上述简便法、技术特别法、两层法时，对内的安全系统与对外的国际竞争之间的平衡显得尤为重要。欧盟选用简便法，而韩国传统上使用技术特别法，这一方法让韩国电子采购操作更加简易，最近，这一方法也因限制国际竞争等多重原因收到批评。技术特别法的这些优势与劣势，表明这一方法需要仔细验证。（作者系韩国梨花女子大学法律系副教授，本文由记者张静远编译。）

（表一）KONEPS系统近几年来在韩国的表

（表二）欧盟成员国电子化采购领域的近期进程

（表三）2006—2010年，欧盟招标程序及电子采购的应用程度.

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