奔赴PPP这场盛宴

编者按：新一轮财政改革中，被委以重任的PPP（政府和社会资本合作）模式将扮演怎样的角色？如何甄别PPP项目？如何推进PPP项目落地？为更好地总结我国PPP政策制度建设经验，探讨PPP大潮下政府采购的发展方向，“中国政府采购峰会2015”邀请了业内知名理论专家、实务专家就推进PPP改革分享精彩观点。本版特刊发相关演讲摘录，以飨读者。

奔赴PPP这场盛宴

财政改革需要“四个再造”

财政部财政科学研究所副所长 王朝才

本轮财政改革需要有创新思维，要打破路径依赖，对机制、体制、模式和环境进行再造。改革开放以来，财政改革一直未停止过，从一定意义上讲，这些改革均取得了成效。但是，就本轮改革而言，一方面是在既有成果的基础上进行改革，另一方面所面临的形势及改革的目标也更高、更大。从形势方面讲，一是经济新常态下财政收入也出现了新常态。最突出的表现是财政收入增长幅度下降。不仅由于税收弹性大于GDP导致税收收入增长幅度下降，而且在市场不太景气的情况下，土地出让收入、国有企业利润等非税收入也呈现下降趋势。二是财政支出增长刚性。“十三五”实现全面小康，扶贫攻坚、国防建设、社会保障等方面的支出都必须大力保障。在中央与地方政府的债务规模较大的情况下，财政运行的压力较大。三是财政作为国家治理的基础和重要支柱，目前的财政制度、运行机制均有待进一步深化改革。

因此，本轮财政改革要有创新思维，要通过“四个再造”，一方面提高财政收入能力和支出效率，另一方面构建规范、透明的现代财政制度。

一是机制再造。目前我国的财政运行机制存在不少问题，影响财政运行的效率。其一，财政收入政府投融资机制的再造是一个核心问题。比如在基础设施方面，我们国家改革开放三十多年来，尤其是1994年分税制改革以来，经济社会发生了翻天覆地的变化，个人财富急剧增加，而我们的税制还是主要向企业征税，不仅导致税收收入增长乏力，而且企业的负担感很突出。非税收入也一样，地方政府长期靠出让土地，但是土地资源的有限性会导致地方政府的财力枯竭。其二是财政支出方面。财政支出的效率有待提高，如科技支出、三农支出、卫生支出、环保支出等。据资料介绍，“十二五”期间，虽然医疗卫生支出有较大幅度增长，但“看病难”“看病贵”的问题依然存在。这里的核心问题是财政资源应主要配置在哪里的问题。如果把财政资源主要用于“基本医疗”，政府还必须在疑难病、大病的科研、教育和治理上承担责任，意味着政府要把所有的卫生医疗承包起来。其三是基础设施建设投资方面，投资靠卖地、银行贷款，但是2015年以来两条途径都已经不顺畅了。尽管如此，要实现中国梦，就仍然要继续提高城镇化的水平。从全世界的经验看，农村常住人口比重必须下降到20%以下，一个国家才算真正实现了现代化。这就意味着基础设施建设的支出需求仍然很大。需求大，政府资金不足，这就需要政府投融资机制的再造。PPP就是实现这种机制再造的一种途径。政府资金虽然不足，但金融行业、工业企业仍然有充裕的资金，因此必须通过机制创新把社会资本的力量纳入进来。还有债务管理方面，我们非要把欧盟内部的赤字率、债务率规定作为我们的规定，也是没有道理的，因为美国、日本已经多少年赤字率超过3%了。国家与国家之间的承债能力是不一样的。

二是体制再造。目前我国的财政体制是典型的单一制国家体制。中央政府不仅控制立法权，而且控制着政策制定权。但是，在中国这么大的国家，中央政府的能力是有限的，不可能完全控制。实际上，由于我们许多事情，尤其是经济政策的控制做不到，地方在经济建设、经济发展方面的权力就较大。又如，我们的政策指令要直达基层(县级、乡镇级)，实际上效果不太理想，导致专项满天飞。还有，“扁平化”改革，要强化县级，本来从基本公共服务供给的角度看，这一做法有一定道理。但是，把县级固化，把县作为经济区域，让县级发展经济，没有收到想要的效果。实际上，世界上的单一制和联邦制有不断趋同的趋势。我觉得，在我们这样一个大国，在中央的统一领导下，充分发挥省级政府的调控作用是十分重要的。

三是程序再造。新预算法出台以后，财政资金运行程序的大方向已经确定了，但是仍有其他具体问题。比如在转移支付问题上，能不能给地方“定心丸”，让地方政府大致清楚第二年的转移支付数量，这就涉及到中期预算的问题。

四是环境再造。财政改革决不是财政部门一家就能推进的，需要各种制度改革相配合。比如，要改革财政支出使用，就涉及政府部门的改革问题。

广东：PPP改革在探索中前进

广东省政府采购中心主任 孔刚

政府和社会资本合作（PPP）项目采购采用政府采购模式操作，是择优选择社会合作资本的有效途径，能够使项目采购竞争更充分、更公开、更有公信力。近年来，广东省政府采购中心在PPP项目落地的探索中不断前进。

省级：力促PPP项目落地

PPP模式有利于吸引社会资本，形成多元化、可持续的资金投入机制；有利于厘清政府与市场边界，更好地履行公共服务职能；有利于有效减轻政府债务压力，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

目前，广东省各级相关部门正在积极推动各类PPP项目的落地。省财政厅牵头组织召开了全省PPP项目推介会，常务副省长徐少华亲自参会并作动员。省政府办公厅转发了省财政厅等部门《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》。省财政厅发布了广东省第一批PPP项目清单，项目共122个，投资规模2814亿元，并组织培训班。各地市同期也积极推进此项工作。这一背景下，省采购中心积极响应，至今基本完成2个PPP项目的政府采购操作，社会反映良好。

汕头市：项目捆绑形成优势

汕头市6座污水处理厂项目是广东省首个以政府采购方式规范操作的PPP项目，包括朝阳区3座污水厂及管网、潮南区3座污水厂及管网两个分包，限期一年完成建设。该项目投资总规模为15.6亿元，合作期限长达30年。整体项目建成后，总体规模达到26万吨/日。

该项目的难点在于：地方资金少，项目分散在6个乡镇，难以筹集资金。为此，广东省政府采购中心充分考虑及量化各种评审因素及权重，采用“多项目捆绑，厂网一体，同步招标，在省级平台操作”模式，增强项目吸引力，降低项目成本，调动中标供应商的运营积极性。

这一套方法有诸多创新。一是将长达30年的PPP模式运用到污水管网建设中，为非经营性的污水管网投资、建设和运营维护探索出新模式。二是由国家补贴转向社会收益，提高社会资本的运营积极性，避免了厂区建成后的闲置问题。三是多个乡镇项目打包，发挥规模效应，增强项目吸引力，降低项目成本。四是实施机构、采购人和签约人角色分离，由市级主管部门作为采购人组织招标采购工作，区级主管部门签订项目合同。五是创新政府采购评审专家选择的方法，评审小组、谈判确认小组成员通过邀请产生，针对性更强。六是在省级平台操作，充分发挥专业机构的专业把关作用，各方专业机构形成合力，优势互补。

该项目发布资格预审后，共有13家社会资本报名，其中11家社会资本通过资格预审，最终成交价较预算价降低了30%左右，达到公平竞争、充分竞争，择优选择社会资本的效果，为全省下一步在城建污水处理建设采用PPP模式积累了经验，打响了第一炮。

揭阳市：磋商方式让经验升级

揭阳市9座污水处理厂PPP项目近期拟建总规模13.5万吨/日，管网总长度151.92公里，总投资约11.65亿元；远期拟建污水处理总规模41万吨/日。在吸取汕头污水处理厂PPP项目成功操作经验的基础上，省采购中心针对这一项目的实际情况进行了新的尝试。

一是创新采用两阶段竞争性磋商的采购方式，通过资格预审，确保进入程序的社会资本具备一定的投融资能力和丰富的污水处理项目投资、运营经验。第一阶段进行设计方案磋商，获取优质技术方案，明确项目的技术要求；第二阶段通过进行商务方案的磋商，明确项目的商务条件和服务要求，然后通过综合评审的方式平衡技术方案和商务报价，选择合适的社会资本，保证项目建设方案的优质、经济和实用性。二是对落选社会资本进行经济补偿，提高社会资本对项目的积极性。三是创新采用环境绩效付费机制，不设保底水量，而设置晋升条件。进水水质通过时，相关运维社会资本将“晋级”。四是建立动态绩效评价机制，保证运营质量，促使投资人不断优化管理和技术水平。

该项目采用设计-建设-融资-经营（DBFO）模式，以及竞争性磋商采购方式，确保了项目的顺利实施。最终，成交社会资本以低于最初限价21.65%的价格中标。

在一次次实践中，省采购中心依照政府采购法及相关法律法规的规定，制定出PPP政府采购项目5种方式的标准化操作流程及内控制度，以规范及推动PPP政府采购项目的实施，为PPP从蓝图到现实尽绵力。

为项目落地提供技术保障

中国质量认证中心经营发展部副处长 王志刚

很高兴能参加此次峰会。作为政府采购的技术支持单位，今天，我很荣幸与大家一起探讨“PPP加速——从蓝图到现实”这一议题。

十八大提出让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，为PPP的普及提供了理论基础，PPP在中国的发展也进入了一个新的历史阶段。2014年以来，国务院有关部委、各级地方政府对PPP工作积极探索，一大批PPP项目落地实施，大大激发了政府购买服务的潜能。

2014年下半年以来，地方政府积极推进PPP试点，多个省份相继推出规模庞大的PPP项目。各地上报的试点项目均适于PPP模式，涉及范围广泛，且属于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，以及医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，一些省份还对水利、资源环境和生态保护等项目重点推行了PPP模式。

但是，由于PPP项目在采购需求、竞争方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面具有的特殊性，其采购管理不能简单套用现有的政府采购法律制度规定，而需要在政府采购整体法律框架下，作出特殊的制度性安排与创新。

PPP项目适用政府采购法律制度，既是政府采购法的基本要求，也是行之有效的务实做法。我国政府采购法律制度还规定了优先采购节能环保产品，支持中小企业等宏观调控和政策功能目标，更加有利于PPP项目发挥公共性和公益性作用。将PPP纳入政府采购体系，也将促进我国政府采购市场开放，与国际规则对接。然而，由于PPP项目大多面向社会公众提供公共服务，采购结果的评定需要考虑服务对象的切身感受，不能只根据采购合同规定的各项技术和服务指标进行履约验收，还应结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式，综合评价PPP项目的实施和管理效果。

作为国家设立的从事认证评价服务工作的事业单位，中国质量认证中心多年来积极参与政府采购工作，在财政部的指导下，调查分析制度建设的可行性，为制度建设提供详实有力的技术数据。针对政府采购政策执行中发现的问题，认真研究解决和改进方案，协助财政部出台了包括发布节能产品入选清单指南、建立公示制度、实行承诺书制度、缩短发布周期以及完善制造商资质管理等12项配套制度和措施。

政府购买服务在党的十八届三中全会决定中多次被提及，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。对于PPP项目的规范运作，财政部先后公布了《政府和社会资本合作模式操作指南》《PPP项目合同指南》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等一系列制度办法，在为PPP项目实施提供操作指引和标准合同体系的同时，也将PPP项目选择合作者的过程纳入了政府采购管理。财政部2015年政府采购工作要点提出，大力开展政府购买服务工作，推进各地有序开展政府与社会资本合作(PPP)项目政府采购活动。适应政府购买服务、PPP项目的需求特点,推广应用竞争性磋商等非招标采购方式，开展政府购买服务结果评价试点。

今后，中国质量认证中心将继续围绕政府购买服务，竭诚做好全方位的支持与服务工作。配合财政部建立健全PPP项目的法律体系，确立政府和社会资本的合作原则、范围、模式以及工作机制、投资融资、政府职能等内容。建立统一规范的PPP市场，这一目标包括制度建设、机构建设、示范项目三个层面。制度建设包括法律、政策、指南、合同、标准等方面。机构能力建设则包括转变职能、简政放权、放管结合。由于PPP项目具有金额大、后续监管链条长等特点，我们还将配合相关部门开展第三方监管工作，发挥第三方专业机构的作用，弥补行政监管的不足，减轻项目风险，提高社会资本责任意识。同时，积极推进信息公开，自觉接受社会监督。

总之，中国质量认证中心将坚持“独立公正，规范准确，优质高效”的方针，继续以专业的数据和测试为依托，通过各项监督审查，保证政府购买服务的质量和效果能够持续稳定地符合规定的要求，为政府采购的有效实施保驾护航。

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