采购人的选择题：集中采购机构还是社会代理机构？（下）——基于随机抽取的404个公开招标项目样本的分析

采购人的选择题：集中采购机构还是社会代理机构？（下）

——基于随机抽取的404个公开招标项目样本的分析

■ 中央财经大学课题组

在准入放宽、服务标准明确提高的大背景下，集中采购机构与社会代理机构的差异性何在？采购人对这两类代理机构的选择偏好又如何？上期，我们在对随机抽取的北京市404个公开招标项目样本进行分析时发现，单位性质与项目预算上的差异似乎并未影响采购人对代理机构的选择。然而，即使集中采购机构在招标公告的编制格式上更为规范，招标文件的发放上也大多免费，样本数据却显示，采购人对社会代理机构有着近乎一致地偏好。

那么在资金节约率与废标率方面，这两类代理机构的表现如何？让我们继续用数据说话。

节约率与废标率比较

在抽取的404个样本中，课题组将招标公告中缺少预算资金数据，或是缺少招标结果公告信息的样本排除，最终得到可追溯采购全过程的有效可分析招标中标信息共325条（三类残缺样本数目分别为56例、29例，有6例重复样本）。其中，集中采购机构代理的有效采购项目信息44条，社会中介代理机构代理的有效采购项目信息则为281条。

◆ 集中采购机构：更高的资金节约率

在节约资金方面，虽然有个别项目的资金节约率超过80%，对拉高平均节约率起到了不小影响，但总体上，两类代理机构的资金节约率都不高。当关注到较为具体的资金节约率分布区间时，资金节约率大于5%的采购中心样本数占总数的61%，而社会中介机构的样本数占其总数的30%，资金节约率大于10%的采购中心的样本数占其总数的26.8%，而社会中介机构的样本数占其总数的13%。特别值得注意的是，在有效样本中，有144个项目的节约率在1%以下（44.31%）。数据显示，政府采购的整体资金节约率处于一个较低的水平。

结合资金节约率分布和平均资金节约率来看，集中采购机构的资金节约率略高于社会中介代理机构，能够反映出在抽样选取的这些项目之中，集中采购机构高效地利用了财政性资金。但具体到各个项目的资金节约率时，一些选择社会代理机构代理的采购项目的资金节约率能达到近6成，而有的项目甚至可以达到近8成。出现这种情况，可以从三个方面来分析：一是委托社会代理结构，提供了更充分的市场竞争，从整体上降低采购者的采购成本。二是预算编制不合理，项目预算过高，编制预算的部门缺少对货物、服务和工程项目的市场价格的了解。三是评标时忽视了周期成本，片面的追求短期的效益。

◆ 社会代理机构：更低的废标率

在废标率方面，集中采购机构的废标率达到13.63%，而社会代理机构的废标率为6.76%，仅为集中采购机构废标率的一半，两种代理机构废标率的差异非常明显。废标率相对较高，或许是采购方不选择集中采购机构作为采购代理机构的一个原因。而进一步分析社会中介代理机构废标率较低的原因，可以从社会中介代理机构的自身性质考虑：社会中介代理机构作为市场经济条件下的一个理性经济人，追求利益的最大化是它的根本目的，所以在招标过程中，社会中介代理机构会努力地促成采购交易的达成，避免出现废标的情况。因此，社会代理机构在采购过程中体现出相对的高效率，也恰好满足了采购人对于采购货品、服务与工程的需求。

但同时有一点也是值得关注的，社会代理机构为了追求利益的最大化，很难像政府集中采购机构一样，兼顾采购项目的社会效益与经济效益。另外，为了促成采购项目，社会代理机构是否会在招标、评标的过程中为满足自身利益而忽视采购人与社会公众的需求与效益，放松对招标项目合规性的检查、投标人资质与质量的审查，甚至与采购人或投标人中的一方串通，这是采购过程中值得关注的问题。但是，以目前的条件，我们很难明确调查不同代理机构的代理过程情况。于是课题组决定额外针对2014年9月1日后的采购项目的投诉问题为切入点，从侧面分析代理机构的工作问题：

课题组分别统计了2015年2月至11月的财政部受理的政府采购投诉情况以及2015年1月至11月北京市财政局受理的政府采购投诉情况，并限定了被投诉采购行为在修订了关于社会代理机构资格认定后的政府采购法实施后的样本，得到了以上两个月份区间。同时，在中国政府采购网查询了2014年8月北京市招标文件总体情况，结果如图四。

相对于2014年8月以来的总招标文件比例，集中采购机构因为违法违规行为而被行政处罚、要求重新招标的比例与社会代理机构相似，即集中采购机构在采购环节发生错误比率不少于社会代理机构。但是，在财政部对于2014年3-6月采购代理行为的检查中，有十数家社会代理机构被给予行政处分，原因多为对供货商的歧视。这或许表明，在维护采购公平方面，社会代理机构没有很好地完成其自身职责。

进一步的思考

根据上述分析，课题组认为当前在代理机构管理方面，有两点是亟须做的：一是要继续推进文本编制标准化。首先，国家财政部门有责任制订颁布标准化文本。作为全国政府采购的最高监督管理机构，财政部应当对下级财政部门的政府采购行为进行规范。发布标准化的招标、中标文件范本，对编号系统、文本格式进行详细具体的规范，会给全国政府采购的文本编写提供极大的便利，并起到统一规范文本的作用。其次，应进一步规范招标公告信息披露。在有规范性指导文本规范了公告书写的格式之后，对于招标公告中应披露的需求细节情况，也应给予更为具体的规范，以为潜在供应商提供足够的信息作出是否购买或领取招标文件、乃至进一步参与投标的决策。此外，推行招标文件电子化与免费发放也不失为一种既环保节约，又可以使有意向的潜在供应商无成本地了解招标详细细节，加强政府采购的竞争性。

二是要加大对代理机构的考评与监督，同时完善集中代理机构绩效评价与奖励体制。各级政府部门可以借鉴国内外绩效管理经验，设立合理有效的政府采购绩效评价体系指标，如采购项目所用时间、投诉率、资金节约率、采购人对机构各环节工作的评价、社会效益等，按月或按季度对政府采购绩效进行评估，评估报告向社会公众发布。

加强对社会代理机构的监督可以从三方面进行，一是建立社会举报奖励制度，发动社会群众的力量共同监督政府采购活动，倒逼政府采购活动的透明化、阳光化，有效弥补采购当事人互相监督的缺陷，降低共谋与寻租的可能性；二是建立佣金分阶段支付制度，采购人与参与投标的供应商共同对社会代理机构的各个工作环节进行评价，评价结果直接与该环节的佣金支付挂钩；三是进一步完善规范社会代理机构代理活动的相关法律法规，做到有法可依，有法必依；加强对代理机构检查采购人在采购过程中合规性的检查的要求，严格督促社会代理机构在代理过程中执行中立第三方的服务角色。

（课题组成员：郭子珩，张子辰，杨鑫，周吴桂子，任榛，杨静芷，殷铭，王爱菊）

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