波兰如何促进中小企业参与公共采购

波兰如何促进中小企业参与公共采购

■ 沃伊切赫·哈同

谈到中小企业，就不得不提到它在欧盟经济体中的重要地位。在欧洲，超过99％的企业都是中小企业，这些企业提供了约三分之二的私营企业就业机会并贡献给欧洲超过一半的总附加值。从这些数据中不难看出，中小企业可谓是欧洲经济的骨干，它们不仅创造了社会财富，促进了经济增长，还在创新和研发方面发挥着关键作用。

然而，中小企业所面临的法律合规方面的高成本与信贷市场的不平等也难以被忽视，这些不平等使得中小企业在与大公司的竞争中时常处于劣势地位。同时，小企业参与竞标的竞争力也相对较弱，很容易造成投标者不充足而无法实现有效竞争的情形发生，而设立中小企业补贴和调整分配制度则可有效避免这一情形的发生，并推动中小企业更多参与公共采购并从中获利。本文以波兰的法律体系与实践为例，找寻有助于推动中小企业更广泛地参与公共采购市场规则的途径。

PPL扶持中小企业的举措

波兰的公共采购法(PPL)是一项有助于中小企业更广泛参与并执行公共采购的法案。在实际中采购人鲜少能意识到，是否遵循公共采购法将直接或间接地决定中小企业供应商参与公共采购的可能性。因此，提高采购人在这方面的认识以及对公共采购法的认同就显得尤为重要。当然，健全完备的律法体系并非是决定中小企业参与公共采购市场的唯一因素，事实上，如何对现有律法体系进行规范操作并有效运行十分关键。对此，波兰政府规定公共管理部门应支持创业发展，特别是支持微型企业与中小型企业的发展，PPL中明确了在促进中小企业参与公共采购市场的条款上,包括但不限于以下几方面：

一是依托其他实体。一般来说，供应商可以选择向与其无法律关系的实体寻求专业知识和经验、技术能力、员工实操能力或金融等方面的支持。在这类情况下，供应商需向采购人证明自身有执行采购合约并合格完成合约的能力。PPL并未向采购人提供任何准则，他们要求供应商向采购人提供书面保证，确认他们把必备资源用于采购合约的执行中，而非其他经营行为。立法者强调，确认把必要资源用于执行采购合约的证明，可以按照上述提到的书面形式提交。

PPL中落实依托另一实体能力这一条款，可显著降低中小企业参与公共采购的难度，使他们更容易获得并完成公共采购合约，中小企业则可以获得证明自身也有能力完成合约，及符合相应资质标准的合格证。

二是分包。分包是中小型企业参与公共采购的有效途径，尽管它不是最理想的解决方案，这是由于分包常常会带来低报酬以及对采购合约执行过程产生一些不可忽视的冲击，因此供应商对分包的方式并非完全满意。同时，由于不是以总承包商身份，而是作为分包商的微型企业与中小型企业，很可能没有机会向采购人展示他们的创新解决方案，尽管如此，分包却在通常情况下是中小企业参与公共采购活动的唯一方式。

按照PPL的规定，采购人可以规定供应商需独自完成工程或服务采购合约的基本部分，以及选址或安装工作是采购合约的一部分。然而，PPL指出此规定不适用于供应商依托其他实体的情况，采购人可以要求供应商注明他打算外包给分包商的采购合约部分，或提供计划依托的满足资质标准要求的分包商的名称。如果供应商没有指明具体的分包部分，那意味着供应商需要自己来完成这部分采购合约。

这方面的变化将构成一项修正案，补充进入PPL条款中。该条款规定，采购供应商身份确认后，禁止对最终采购合约中与投标相关的内容进行显著改变，除非采购人在采购合约更正中或投标书中承认这种变动，同时要对变动进行明确的阐释。一般来说，从该PPL的角度来看，如果这一部分中供应商本人符合资格标准并排除了分包资格，则分包项目范围的改变可以视为采购合约中的无关轻重的修订部分。

三是以划分份额或分批次招标的形式授予采购合约。中小企业进入公共采购市场所面临的障碍之一是采购人在制定采购合约标的物时，往往采用保守常规的方式，那就是倾向于尽可能地计算出计划采购的货物和服务的总量。很明显，采购合约标的物范围越广，采购合约价值越高，而中小型企业无论是人力资源、技术能力还是财务经济能力方面都是有限的。

然而，PPL设想提供给采购人一项文书，允许其以一种中小企业可以参与采购项目并成功递交投标书的形式来定义采购合约标的物。例如，划分标的物份额或分批次招标形式开展招标活动，或是允许对其中一项或多项份额进行投标。采购人在限定采购合约标的物标准时，大的、昂贵和复杂的采购合约的苛刻标准，往往超出中小企业的范围，若用价格相对较低或较不复杂的采购合约作为标准，则会为中小企业供应商成功竞得采购合约开辟道路，这也可能使采购人获得更具有竞争力的投标者，扩大潜在承包商范围。此外，这种方式，承包当局可确保以较低的价格完成大量公共采购合约。

四是预付款给供应商。PPL规定采购合约签订后，采购人可提前支付供应商采购款。预付款的操作需满足一些基本要求，否则不能进行预付款。首先，采购人必须在采购合约通知或招标规格中有预付款的可能性。其次，如果采购合约利用欧盟预算资金、欧盟（EFTA）授予的无需退还的财政援助或者上述范围外无需退还的外援资金进行预付款。

对使用采购合约融资资金来源的限制并不适用于公共工程合约。授予工程采购合约，采购人制定预付款计划即可，不用考虑采购合约资助资金的类型。此外，上述限制并不适用于当地政府部门和协会或公共财政领域的其他实体，这些机构由地方政府单位监督管理。

预付款得以促成采购合约有两个值得一提的原因。首先，法律层面而言，预付款有助于促进竞争，因为通过接收预付款，供应商能够使用采购人的资金执行并完成公共采购合约，避免了需要借助贷款来执行，等同于以较低的投标价格中标。在另一方面，预付款应被视为使人们有可能更广泛的从中小企业中挖掘潜力供应商。微型、中小型企业不具有大型企业水平的财务能力，复杂、长期和昂贵的公共采购合约可能会给其造成相当大的财政负担。在这种情况下，预付款形式甚至比它们在完成一个项目的某个阶段后付款或定期付款更有效。前者允许供应商事先利用采购人的资金执行采购合约，部分付款只有在采购合约规定的部分已经完成才能实现。当然，即使后者这种付款对供应商来说也比单一的最终付款更具吸引力。

五是在公共采购合约的支付上提供保障。对于中小企业来说，项目的付款周期也是一个关键问题。在一般情况下，不管谁是采购合约主体，（同样适用于执行公共采购合约承包商（供应商）或分包商），采购款的付款周期应当按照合同自由原则，由合约主体商议而定。PPL对中小企有有特殊保护，它规定采购人应在30天的期限内付采购款给供应商。PPL在很大程度上增强了对分包方的保护，不止是工程范畴，其范围已扩展到货物和服务采购。因此货物、服务分包方可以规避当总承包方未履行职责时，被采购人强制执行赔偿的风险。

寻找能平衡多方利益的解决方案

在欧盟市场发展的法律之下对中小企业表现出明显的倾向性并不容易实现，一个可以被推广到欧洲和其他国家实施的通用理想模型也不存在。我们应该寻找一个能够平衡多方利益相关者（包括中小型企业），实现公平竞争的解决方案。这个方案在很大程度上取决于采购人的态度，以及对公共采购程序和采购合同的监管。

在讨论通过促进中小企业参与公共采购来促进市场发展的可实施措施时，还有一些可以纳入考虑的常见问题，如允许采购合约分批次进行，以及多样化竞标形式；提供充足的时间准备，并对公共采购招标项目进行推介；减少繁文缛节，接受简介作为证明资质履历的初步证据；抵制恶性低价竞标；直接支付给分包商；更频繁地使用多标准严格的采购合约而不是根据最优惠的价格标准来选择最佳投标项目等。政策制定者在规划有利于中小企业的法律措施时，其更为重要的意义在于应提高采购人及其他国家机构对企业家精神在国家经济发展中所起作用的认识，从而实现对采购人及其承包商都十分有利的公共采购实施方案。

（张明柳编译）

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