PPP来了，我们准备好了吗？——本报举办代理机构PPP座谈会综述

编者按：日前，由《中国政府采购报》举办的代理机构PPP茶话会在北京举行，多家知名政府采购代理机构代表、律师、资深媒体人济济一堂，圆桌论道，共同商议我国PPP发展中的机遇与问题，为中国PPP发展集聚智慧、献计献策。《中国政府采购报》总编辑齐玄江表示，目前是PPP发展的关键时期，PPP当前是新生事物，还在探索期，谁把PPP与政府采购能有效结合，谁就能在政府采购的广阔市场中捷足先登，做大做强。本版摘编此次研讨会的精华观点，以飨读者。

本期嘉宾：  

国信招标集团股份有限公司产权业务部副总经理 高存红

中机国际招标公司副总经理 岳小川

中招国际招标有限公司副总裁 王   钊

中国机械进出口（集团）有限公司招标采购事业部副总经理 李   杭

北京北咨工程咨询有限公司招标部副经理丁红伟

北京汇诚金桥国际招标有限公司综合部副经理 郎迎晨

北京华采招标代理有限公司总经理 张书玲

北京齐致律师事务所律师 马明德

PPP来了，我们准备好了吗？

——本报举办代理机构PPP座谈会综述

过去：丰富的“前PPP”经验

《中国政府采购报》：去年10月，李克强总理提出要积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式。此后，PPP就成了一个热词。各位怎么看这个热词？

高存红：PPP项目对于国信而言不算陌生。2002年，国信作为牵头顾问，成功完成奥运场馆鸟巢的法人招标工作，是第一个典型的PPP项目。国信在2004年专门成立了产权事业部，专业从事PPP类项目，已积累了很多经验。

李杭：我们的海外项目较多。我们代理过斯里兰卡等国的PPP项目。然而，PPP虽然是舶来品，但我仍觉得要在国内做好PPP，要学习的东西还很多。

《中国政府采购报》：PPP在我国广泛使用与认可是在2013年与2014年前后，在这前后社会与业界对于PPP的认知发生了哪些变化？

高存红：2013年前，PPP这个词还主要存在于学界中，在市场中出现的频率并不高，在实践中都是以BOT、TOT等形式存在。2014年是PPP模式的分水岭。2014年前，PPP项目主要集中在传统的市政公用领域，如污水处理、垃圾处理等领域，没有全面普及。2014年之后，国家自上而下地推广PPP模式，政府部门使用PPP模式的意愿性越来越强烈，使用PPP模式的项目越来越多，PPP模式的市场环境发生了天翻地覆的变化。

《中国政府采购报》： PPP是否完全等同于以往的BOT、BOOT等项目类型呢？

丁红伟：相较其他项目类型，PPP模式有三个明显的特征。一是涉及政府、社会资本、代理机构、咨询公司等多方机构，二是所需知识领域相对广泛，产业、政策、投融资、法律、财务、工程管理、招投标等都有所涉及，三是从前期的项目识别、评估、准备，到谈判签约、建设以至运营、移交，整个过程复杂漫长，在国内缺少成功的经验可以借鉴。

《中国政府采购报》：国外对于PPP模式的理念与实施方案，与国内具有哪些差别？

岳小川：PPP在中国提出的大背景是解决地方政府的债务。PPP是国外引进的概念，从国外PPP的实践来看，并不是用于从解决债务，而是解决公立机构在工程采购中的机制僵化问题。如果引入社会资本，将极大提高效率。以挪威为例，挪威的公路大部分都是免费公路，部分公路建设是采用PPP模式。在国内，免费公路很难实行PPP模式，因为缺乏回收资本的盈利模式，而在挪威PPP模式的公路都是政府主导把资金返还给社会资本，社会资本的盈利模式依靠政府资金，而不是依靠收费。而PPP模式在挪威也广泛施行，除了公路、水厂、垃圾场以外，包括医院、消防队、养老院、监狱都有运用。但挪威应用PPP模式的着眼点和中国不同，他们看重的是PPP模式带来的管理效果，而不是解决资金问题。

现在：面临法律与实务等多重问题

◆两法适用性问题难界定

《中国政府采购报》：看来，不少代理机构在PPP政策出台之前，就有丰富的相关项目经验。可以说，这样的公司天然带有PPP基因。这是否意味着这些公司做起PPP项目来驾轻就熟？

丁红伟：实践中，我最困惑的是两法适用性问题。政府采购法实施条例和招标投标法实施条例基本划清了两法在单一类采购中的界限，但是PPP项目多是既包含货物、服务，又包含工程的复合型招商。我们代理的北京兴延高速公路政府与社会资本合作（PPP）项目是财政部第二批PPP示范项目名单中的一个项目，就是这样的情形，希望各位能帮我解答。

岳小川： PPP项目在政府采购法律体系中被视为服务类项目，国际上通行做法PPP都是属于政府采购。前财政部政府采购管理办公室主任王瑛曾指出，按照政府采购规则选择PPP合作方是国际通行做法，因为PPP是政府为了提供公共服务而进行的一种特殊采购活动，属于政府采购范畴，应当被纳入政府采购监管体系。国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式，并将其纳入政府采购制度监管，而不是单纯地将其作为一种基础设施和公用事业的融资方式。世界贸易组织、联合国和世界银行等国际组织和有关国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则。

郎迎晨：我也遇到了类似的法律适用性问题。一些服务项目，应该是作为PPP项目走程序，还是按照政府购买服务走程序，找不到明确的法律条文。

马明德：目前，关于PPP的规定，几乎都是各个部委出台的规范性文件。借此平台，我呼吁PPP相关政策能够从法律层面进行顶层设计，以实现PPP政策在法律层面的稳定性与适用性，减少模糊的边界。从实务操作的角度看代理机构开展PPP业务，代理机构须认真甄别项目究竟是不是PPP项目。代理机构可以根据招标主体来判断，PPP项目的主体应当是政府部门，而不是国有企业。

◆配套资源与政策建设滞后

《中国政府采购报》：感谢马律师。各位在PPP实操中还遇到过哪些问题？

丁红伟：工作中还会遇到评审专家稀缺的问题。PPP专家在我国公布的政府采购评审专家库里没有列项，因此通过抽取的方式抽出来的专家不一定专业，还需要聘请或其他方式来产生。

岳小川：除了招标，我们公司还做PPP项目的咨询业务。目前，咨询程序、咨询机构库监管要求等相关政策尚未建立完善。我们呼吁，咨询业的监管应尊重市场规律，依法监管，避免各自为政，避免越权监管。

◆后续采购是否招标

《中国政府采购报》：在工程采购的PPP模式中，确立了社会资本之后，后续工程还需不需要进行招标？

岳小川：按照目前法律法规的要求，PPP项目一般都是关系到基础设施、公共事业等公众利益，PPP项目确定了投资人以后，都要进行后续的工程承包、供货、服务都要进行依法招标。招标投标法实施条例规定，通过招标方式确立的社会资本和投资人，如果自己有承担工程施工、工程供货的能力，可以自行承担。如果社会资本是一家建设单位中标，同时又有相应的资质，相关的工作可以不再进行招标。如果不是通过招标方式，采用的是竞争性谈判确立的社会资本，这个社会资本恰好是工程单位，具有工程总承包的特级资质，那么该工程还有通过招标方式另外选。这也反映出一个问题，就是选择确立社会资本的方式的时候，要考虑到后续工程承包的力度很大。

未来：人才是关键

《中国政府采购报》：刚才我们谈了很多PPP项目实施中遇到的问题，这些因素是否会让各位放弃PPP市场？

郎迎晨：我们公司看好这块市场，今天来，就是来学习，为以后进军PPP市场做准备。

张书玲：我们公司初涉了一些PPP项目的招标代理环节，我们深感，如果要往咨询的方向拓展业务，还需要积累更多人才和更广泛的社会资源。

丁红伟：难度肯定是有。一些业界同仁曾经表示过，在平时接触的PPP项目中，常常因为缺少相应资源，导致前期咨询工作和后期管理工作不能完成，而是委托其他公司负责。对于代理机构来说，业务很多，后备资源却不能及时到位。因此迫切希望业内能实现资源的整合利用，搭建起一个立体性、全方位综合服务平台，建立起“培训+咨询+资本+资源”PPP全产业链服务，实现资源对接。

岳小川：PPP不止是一场婚礼，更是一世婚姻。PPP时代，代理机构再也不能继续走以前只注重程序的老路了，而要专向咨询型专业化道路。2013年，财政部推广PPP政府采购管理之后，代理机构的角色从招标代理机构向咨询机构转型，这种咨询不光是招标、采购程序，而是招标方案、成本核算、法律风险、合同条款等全方位的咨询。在代理机构的转型中，政府采购是PPP中较为核心的工作，代理机构想要在PPP市场中有广阔作为，除了要深耕政府采购领域外，还要招揽法律、技术财务各方面的人才。即使具备咨询服务的大型综合性代理公司同样也需要聘请各方专家，组合各方资源。

王钊：我同意岳总的观点。PPP项目对广大代理机构而言既是机遇也是挑战。市场广阔，前景良好，如何在PPP热潮中把握机会，提升服务能力，实现由程序型服务向复合创新型高端服务发展是关键所在。目前，很多地方政府都有开展PPP项目的意愿，如企业能有效帮助地方政府开发项目、提供咨询、引入社会资本，就一定可以在PPP领域占得一席之地。从这个角度讲，开展PPP业务应该更重视人的价值，需要综合性素质人才。

《中国政府采购报》：谢谢各位参加此次讨论。

（文字/张明柳 郑钦）

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