每一种观点都令人茅塞顿开——官员、专家纵论PPP未来发展之路

编者按：目前，PPP模式成了不少代理机构转型的方向。如何在PPP相关领域淘金，如何促成项目落地，这是每一家关注行业转型的代理机构都应当关注的问题。

市场前沿

每一种观点都令人茅塞顿开

——官员、专家纵论PPP未来发展之路

■ 本报记者 郑钦

一年前，伴随国务院一纸公文——《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的发布，政府与社会资本合作号角再度吹响。一年后，山东、广东、河南等政府积极响应，推出众多公共设施与基础建设项目、水务、交通、环保领域成为焦点，咨询、金融、法律行业迅速跟进，投资格局深刻改变，PPP成为大众热点与焦点。

目前，PPP的热度依然方兴未艾，众多项目因为PPP模式从蓝图变为了现实。但是，也逐渐沉淀出冷静思索。在PPP模式“保卫期”，如何促成项目落地，如何在PPP相关领域淘金？对这些问题的回答，将成为推动PPP模式延续和发展的关键。

9月12日，“JIC投资沙龙——PPP领域投资与发展论坛”在北京举行，来自国家部委、全国各地有关行政机关、金融机构、投资机构、知名企业、知名高校等的300多名嘉宾，与会论道，对目前我国PPP领域的现状与日后的发展机遇进行了一一分析，以专业、前沿的视角共同探讨PPP领域的发展大势，为PPP模式未来发展提供积极指引。

◆ 刘健：市场认可是PPP项目落地关键

财政部金融司巡视员刘健表示，推广运用PPP模式是当前宏观调控的需要，也是公共服务领域制度和创新的需要。在目前经济新常态下，寻找有效投资是关键问题。传统的公共服务主要依赖于政府投融资，但这种模式重投入轻产出、重建设轻运营，影响了公共服务质量和效率。在此背景下，PPP模式成为公共服务供给机制和政府投入方式的重大变革。公共部门获得了稳定的长期服务，私人部门获得可靠的长期收入，从而激发了市场活力和发展潜力。

同时，刘健强调，现在大家对PPP项目的落地的认识仍有误区。媒体上很多关于PPP有很多报道，主题都定在了“兴趣多、落地少”上面。不少行业主体习惯了传统模式下项目的100%落地，然而，事实上，PPP项目的推广，逐步改变了政府一言九鼎的状态：投资者成为了项目的外部约束力量，因此，市场认可成为PPP项目落地的关键。

在PPP项目融资方面，刘健建议，PPP有股本融资和债务融资两个部分。从股本融资角度来说，单一组成结构很难承担大量PPP项目的实施，必须鼓励机构投资者进入这个领域，比如保险公司、养老金机构。PPP投资本身具有稳定收益抗通胀的特性，适合需要长期稳定适度回报的机构投资者。从债务融资角度，比如传统贷款公司基本靠抵押品、质押品、担保，公司负债率比较高、融资比较难。依据财政部出台的PPP合同指南，贷款、质押品可转移到新的投资者身上，由此控制贷款的风险。

◆ 焦小平：应建立统一规范的PPP市场

财政部PPP办公室副主任、PPP中心副主任焦小平表示，PPP是一个稳增长、调结构、惠民生、促改革的手段。在稳增长的要求下，PPP的特质应当包括三个方面：第一，PPP是一个稳增长惠民生防风险的手段，因此，稳增长、高杠杆这是它具备的特质。第二，风险可控，只有具备风险可控的特质，才能防止PPP成为变相融资平台。第三，PPP的积极财政政策是可持续的。对调结构而言，PPP主要体现在对经济结构、城乡结构和产业结构的调整作用。对惠民生而言，PPP应当努力实现政府没钱可以办事，少花钱多办事，老百姓提前享受。对促改革而言，PPP可以帮助市场实现“只要开放就有活力，只有竞争才有效率”的局面。

焦小平强调，PPP发展的最终目的是建立统一规范的PPP市场，这一目标包括制度建设、机构建设、示范项目三个层面。制度建设包括法律、政策、指南、合同、标准等诸多方面。机构能力建设方面，包括转变职能、简政放权、放管结合；财政部牵头，各部门分工协作、优化服务；成立PPP专门机构PPP中心；发挥第三方专业机构的作用；提高社会资本责任意识等。

◆ 刘永政：PPP不应该定义为融资圈钱的工具

北京首创股份有限公司总经理刘永政表示，PPP不仅是投融资模式创新，更是管理创新。政府可通过营造经营环境、规范管理来增加社会资本信心，通过PPP模式能达成稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢局面。

刘永政认为PPP方式首先不应该定义为圈钱或者融资工具，而应当是解决效率问题的关键。他认为，通过政企关系、市场机制等问题，最终解决效率问题。同时，刘永政还表示，目前PPP项目还普遍存在资金错配问题，有些PPP项目往往前期投入很大，收益回报一开始很低，政府在这一阶段的合理补贴机制目前还需完善规范。此外，刘永政认为，目前运营成本很难做到调价公示，需要建立一个统一标准。

刘永政还分享了PPP模式在环保基础设施运用中的六点启示： 一是PPP的有效实施关键核心是要进行出资人角色的定位，即政府投资应重点体现公益性，其投入项目资产应以不需要回报的形式存在；二是稳定收入来源是PPP模式特许经营的基础；三是PPP模式中基于政企分开理念下的资产管理权和运营管理权分离是最核心的设计；四是PPP模式动态投资边界要清晰，后续扩大型投资要明确投资主体；五是政府监管和政府投资功能要适度分离，这样有利于PPP项目的长期运行；六是PPP项目应重视政府和社会资本的前期合作以及社会资本的有效退出方式。

◆ 冯丽英：养老金与PPP合作模式发展空间巨大

中国建设银行养老金业务部总经理冯丽英表示，养老金作为投资资产的属性两个方面：首先，高安全性。资金的保值增值是养老金资产的投资中的第一原则，与此同时它承受风险的能力相当低，极高安全性是养老金投资的第一特征。其次，养老金追求长期稳健的价值回报，秉持资金的持久性和安全性的投资而不是短期的市场投机。

冯丽英认为，现有PPP模式跟养老金的投资特点具有相同的契合度。在当今的经济环境下，单纯的股票型债券资产投资资产配置很难规避宏观经济带来的系统性风险。利用基础设施投资与传统资产较低的相关性来平滑组合收益波动，成为了资产管理行业的共识。目前国内养老金投资较少，但随着基本养老保险基金的市场化运营以及职业年金的建立，规模增长迅速的养老金对基础设施的投资需求也将快速增加，养老金与PPP合作模式发展空间巨大。

她表示，在今后的养老金投资中，要加强三个方面的联系、合作与互动：第一个层面是国家层面，包括政策层面、机制体制建设方面的完善，以及政策宣导和投资者教育；第二个层面是地方政府层面，做到项目公开公平公正，以及公众监督机制的建立健全；第三个是机构层面，选择专业专注、风险管理好的机构。

◆ 和建生：PPP是企业转变商业模式的重要途径

中国葛洲坝集团股份有限公司总经理和建生表示，对企业而言，PPP模式是适应宏观经济形势、转变商业模式的重要途径。同时，PPP项目具有十分积极的业务前景：预计未来几年PPP项目的市场规模不会低于2万亿，尤其是对建筑企业而言，在亚投行和丝路基金带动下的“一带一路”，高达6万亿美元的项目多以PPP模式实施。

和建生认为，企业开展PPP业务应具有以下几个必备条件：第一，具有实施PPP项目的资金保障；第二，具有项目投资建设及营运管理的经验；第三，具备大项目施工总承包的能力；第四，具有良好的社会声誉力。

另外，和建生还表示，由于一些PPP运营单位在人员、机构、经验、制度等方面存在短板，PPP项目存在签约率不高的问题。可从以下几个方面着手努力：第一，建立健全PPP项目的法律体系，确立政府和社会资本的合作原则、范围、模式以及工作机制、投资融资、政府职能等内容。第二，提高项目的透明度和开放度，使政府和投资方能够风险共担、收益共享。第三，促进资本市场的成熟，融资渠道要打通。第四，提高配套收入的科学性和可靠性。第五，加大责任追究和执行力度。

◆ 曹富国：要加强PPP的流程规范

中央财经大学法学院教授曹富国表示，现在社会上对PPP的广泛理解往往是：PPP是对传统公共采购方式进行高级复杂的创新。这种理解主要源于PPP本质上是公共采购项目，适应公共采购法规范。和传统公共采购法相比较，PPP的形式更加高级复杂。这样特性决定了对PPP项目前期政府的需求定位非常繁复。这种复杂高难度的定义目前已经带来了许多问题，使得无法把投标竞争放在一个公平的起点上，同时还会给投标人带来很大的前期成本。

曹富国表示，近年来，中国语境下政府与社会资本的合作，给人的初步印象是PPP过重于看重社会资本，而相应忽略了投资人的专业能力。他表示是PPP当前的发展已经陷入了某种误区，对此，曹富国说：“主张了资本主义，忽略了人本主义”。PPP制度的终极目标是，要提供更好更多的服务，不能为了资本主义而偏离了人本主义。

曹富国强调，单单有社会资本和政府单一交易不能实现有效率更好的PPP服务。政府必须首先建立一个具有可竞争性的、可持续的、可投诉、可救济的一个市场，这是公平采购法则的重要体现。PPP给政府带来的转型，可能是改革开放以来，甚至中国自有政府以来的从未有过的转型。当政府放弃了传统通过指令提供服务的方式以后，转而用一种合同的方式选择社会服务提供者的时候，对政府也提出来更高的要求。政府一方面要成为精明更好的采购人，选一个更好的公共服务提供者，同时也要确立一个有利有效的监管机制。

曹富国表示，亟需加强PPP的制度建设。将来中国或从PPP大国转为PPP强国，甚至在国际上出台一个“中国特色PPP规范”。要实现这些蓝图，制度建设是关键。可预期公开透明竞争、可救济法律制度是从根本上保障投资人，尤其保障不同所有制的投资人公平竞争权利的关键。

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