地方政府进入GPA采购清单

本报获悉，财政部、商务部等正在抓紧研究中国加入WTO政府采购协定（GPA）的第三次出价清单，该清单将于今年底提交。

参与该清单研究的相关专家透露，按照今年年初胡锦涛主席访美时签署的《中美联合声明》，这份清单将首次把地方政府作为采购实体纳入进来。这一举措将使谈判进程明显加快，中国有望在几年内成为GPA首个真正的发展中国家。

据了解，目前加入GPA的相关工作由财政部国库司牵头、商务部WTO司配合，中央有关部门参与或提供意见，如农业方面的采购由农业部提供意见和资料，卫生方面的采购由卫生部提供技术支持。

GPA的要价

2007年12月，中国第一次递交出价清单，从此中国正式开始其加入GPA的谈判。如今三年过去了，中国仍未成为GPA缔约方，这在GPA历史上还是第一次。

GPA缔约方的要价与中国的出价总是相差很远，这与中国提交的第一份出价清单引来的各种指责和更为强硬的预期可见一斑。2008年5月，针对中国第一份GPA清单，美国以其距离欧美的期望差距非常大为由提出要价，他们甚至认为中国没有诚意加入GPA。

此后全球金融危机来袭，包括美国和中国在内的国家都无暇顾及清单的讨价还价，谈判暂时搁置。

2010年初，美国商会和欧盟商会分别发布了其白皮书，对中国的出价清单再一次猛烈批评，让中国尽快对出价清单做出实质性修改。

经过几个月研究调整后，同年7月底，中国递交了修改后的第二次出价清单。清单对上一次内容进行了不少调整：中央政府实体几乎全部纳入进来，例外条款减少很多，降低了门槛价，同时缩短了过渡期。

这一清单的修改受到欧美企业的欢迎，但仍未达到缔约国的期望值。

据了解，GPA成员国所涉及的“政府采购”是广义的概念，不论资金来源，只要采购实体有公共属性，采购目的为公共项目，就视为在GPA下的政府采购。因此，欧美认为中国必须开放的领域还包括地方政府、国有企业以及公共采购领域等。

但中国在谈判中所指政府采购范畴，只限定于《政府采购法》覆盖的采购活动和采购实体。按照可供依据的两部政府采购法律《政府采购法》和《招投标法》的规定，前者主要指政府部门货物、服务和工程的采购，目前规模已超过7000亿，财政部为主管部门。而后者则调整和规范政府部门、国企、私企承担的中央投资项目，多为大型基础设施工程营建，由国家发改委主管，目前规模达数万亿。

欧美商会在其报告中要求，中国的政府采购应不仅包括《政府采购法》下的采购，还应包括《招投标法》下的采购活动。其依据是，大部分GPA缔约方，其公共采购规模占其GDP的12%至20%，而中国按照窄的政府采购定义计算，政府采购只占GDP的2%。

但事实上，即使按照广义的概念，中国每年公共采购规模有多大也并没有一个公开数字。

地方政府纳入

欧盟一些学者估算，中国年度公共采购规模达1万亿美元，是《政府采购法》下采购规模的10倍。因此他们建议，中国可以这样计算自己的公共采购规模，即当年政府固定资产投资规模，加上《政府采购法》下的采购额度，再加上国家发改委审批的项目规模。

而按照欧盟的定义，中石化、中石油这样的垄断国企必然是公共实体，这些企业所承担的公共项目或政府投资项目都应纳入公共采购范畴。同时，垄断国企完全出于商业目的的采购则不列入这一范围。

为此，欧盟列出了中国应该纳入公共采购范畴的七大行业，包括石油、军工、电力、交通、电信等。

但中国政府认为，中国的国有企业正在改制当中，还没有完全实现政企分开，这种情况下纳入，并不公平也不成熟。知情人士透露，以目前的信息来看，中国政府在第三次出价清单中有望将地方政府列入采购实体。

事实上，不论中国的政府还是企业，对加入GPA都有着矛盾心理。加入则表示国内企业的市场更大，但反过来又担心国外企业参与国内政府采购后对国内企业形成冲击，毕竟大部分政府采购就要对各个缔约方的企业开放。在这种患得患失的犹豫中，中国的谈判显得更为被动。

国家信息中心吕汉阳表示，中国对GPA协议内容的研究，对缔约方本国政府采购法律和政府采购市场的了解和研究还远不到位。他认为，如果与美国签订GPA双边协议后，在美国政府采购市场我们能占多少，能够在哪些领域有所斩获等等都是现在就需要调查研究的。吕汉阳也是国际关系学院公共市场与政府采购研究所兼职研究员。

中国已承诺加入GPA，所以吕汉阳认为谈判应更加积极主动。“中国完全可以向美国提出要价，比如要求减少美国的一些例外条款等等。”吕汉阳表示。

但现在谈判似乎都是国外要价，中国防守为主，尽量少开放为目标，这样的较量使得中国始终处在被动位置。“相比较，欧美的政府和企业对中国政府采购市场的了解和研究已经很深入，他们对中国公共采购市场规模、特点等非常了解，所以他们的要价很详细很有力。”吕汉阳说。

第一个发展中国家

按照GPA的工作程序，加入国需要在两年内完成谈判并签订GPA协议，才能成为缔约方。“中国是承诺加入GPA的第一个发展中国家，在加入进度和进程上不能与发达国家相比。”吕汉阳说。

目前GPA共有41个缔约方，是十足的发达国家俱乐部，虽然在GPA协定中有关于对发展中国家的特殊优惠条款和措施和，但这些条例还未付诸实施过。尽管韩国、新加坡、以色列都自称为发展中国家，但按照人均GDP指标来看，GPA缔约方是不认可其为发展中国家的。

而中国的加入让成员国极为关注和兴奋。欧盟商会在最近发布了一份最新的报告《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》，这是由企业完成的第一份关于中国政府采购的报告。

欧盟商会经过调研认为，中国的公共采购市场规模每年达1万亿美元之多。而且近年中国在政府投资、公共基础设施建设上规模大幅提高，政府采购规模比很多发达国家都要大。除了对中国这个大市场的兴趣，美国欧盟等国家相信，中国的加入意义不止这些，吕汉阳认为，中国的加入对发展中国家将起到示范效应，使更多发展中国家加入GPA，像俄罗斯、印度这样的发展中大国。

吕汉阳表示，其实中国还没有发现GPA的价值，市场的开放是双向和对等的，基本要求你开放多少我就要开放多少，“现在国内一些大型企业频频在海外参与采购，但阻力很大，如著名的联想集团竞标美国联邦政府采购中，就因为是非GPA缔约方，而受到限制不能中标”。

此外，GPA的谈判包括两个方面，一个是市场开放，另一个是法律调整，提交出价清单是在进行市场开放的谈判，而相应地，国内政府采购相关法律将依据GPA协议而进行调整，与GPA协议抵触的内容都要进行修改。

这被国内很多专家认为是规范中国政府采购市场和法律体系的重要动力和推手。