PPP项目怎样能吸引社会资本？——广东省茂名市水东湾区引罗供水PPP项目分析

编者按：如何科学、规范、有效地引导社会资本的参与热情，是PPP项目成功的关键所在。茂名市引罗供水工程通过提供政府补贴、明确合同权责、严格考核、完善采购程序等措施，既保证了操作规范，又提高了社会资本的积极性，为此类项目提供了借鉴。

PPP项目怎样能吸引社会资本？

——广东省茂名市水东湾区引罗供水PPP项目分析

■ 吴赟

近日，广东省茂名市水东湾区引罗供水PPP项目即将完成与社会投资人北京首创集团的签约。该项目作为广东省第一批市政供水类PPP项目，是广东省基础设施领域与市政公共服务领域采用PPP模式的破题之作，对于未来市政供水领域类似项目由传统政府采购模式向PPP运作模式的转变提供了可供借鉴的示范案例。

引罗供水工程是怎么回事儿

广东省茂名市水东湾区引罗供水PPP项目位于茂名市电白区辖区内，地跨电白区沙琅镇、观珠镇、林头镇、旦场镇及水东镇。主要任务是通过新建灌渠和供水工程为茂名水东湾城区的水东、陈村、旦场3个片区提供生活供水服务。

本项目主要涵盖工程投资、工程建设和后期运营3个阶段。工程管道总长约55千米，其中分为原水输水管线和配水管线。该工程以罗坑水库为取水源，新建沙朗泵站为取水站，水源通过输水管道输送至旦场河湾水库附近新建的占鳌水厂，经水厂制水后供给各片区。

为进一步规范电白区城市基础设施投融资体系，切实落实政府与社会资本合作模式，提升基础设施的建设运营绩效水平，电白区政府会同电白区水务局于2014年成立了引罗供水工程PPP项目领导小组，启动本项目实施工作，并授权电白区水利水电建设管理中心（以下简称“管理中心”）作为PPP项目政府方实施主体，牵头整合特许经营范围内存量供水资产，并与社会资本合资组建项目公司。

本项目的总合作期限为32年，其中建设期两年，特许经营期30年。综合考虑本项目的回报机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，本项目作为新建项目，采取了BOT运作方式。项目公司具体负责本项目设计、投资、融资、建设、运营维护、移交等，政府每年进行可行性缺口补贴，以保障项目财务可行性。合作到期时，项目公司将本项目无偿移交给电白区人民政府或其他指定机构。

政府补贴保证投资人不赔本

做买卖，当然要关注“买”和“卖”这两头，也就是投资与回报。

先说投资。管理中心作为本项目政府方实施主体，根据现有政府方资产情况，择优选择政府方出资代表，与社会资本新设项目公司。项目实施方案设计为：政府方持股比例不高于30%，中标社会投资人持股比例不低于70%。

本项目工程新建部分投资全部由社会资本承担融资和建设。双方通过合资方式组建项目公司，项目公司资本金5.4亿元，其中3.4亿元由社会资本筹集，政府方以存量2亿元管网作为政府出资部分。管理中心负责整合现有县城自来水厂、城东水厂及特许经营期内的现有供水资产，并在完成水厂改制和员工安置之后成立市场化的水务公司，再以水务公司的相关资产与中标人工程新建资产成立合资公司，具体双方持股比例待政府方资产评估后确定，但双方原则上在草签的合资协议内确定合资比例范围，其投融资结构详见右图。

再说回报机制。项目公司的收入回报机制包括两部分：经营性收入和政府补贴收入。项目公司的经营性收入主要为收取水费。对于水费，由最终消费者直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接向使用者收取水费，用水量和收费标准对项目公司的收入有直接影响。用水量的多少由项目辐射区域内的自然环境、经济发展状况等因素决定。PPP模式下项目存在多个利益相关方，各方均有各自的定价目标，项目公司希望利润最大化，自来水使用者希望获得质优价廉的服务，而政府希望尽可能实现既定区域内的社会效益最大化。

用户付费部分难以满足项目回报要求，为此，政府将为项目公司提供缺口补贴，以保障项目财务可行性。政府补贴收入的依据是：根据我国现行的法律法规和行政体制，供水工程应属于准经营性项目，即具有公益性、有收费机制和现金流入，但无法收回成本，尚需政府投入部分资金进行扶持。

两层合同结构理顺三方关系

本项目合同结构分两层。

第一层为管理中心与中标社会资本之间一揽子签署的协议体系。以PPP项目特许经营协议作为主合同，协议附件体系包括合资合同、公司章程、运营维护绩效指标及各类保函及其他支撑性文件等。主合同和附件体系共同构成一个完整的合同体系。在项目公司设立之前，PPP项目协议由管理中心和中标社会资本签署，并约定待项目公司设立完成后，由项目公司继承已签署的特许经营协议，通过这种方式完成社会资本和项目公司之间的角色转换（此举并不解除社会资本作为股东应享有的权利及承担的义务）；合资协议和公司章程由改制后的区水务公司和中标社会资本签署；运营维护绩效指标及相关内容、各类保函及其他支撑性文件等可作为PPP项目协议的附件，也可以作为PPP项目协议中的一个子章节，视合同安排需要酌定即可。

第二层次为项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。如项目公司与建设施工单位签署的三方建设协议、与金融机构签署的融资协议及担保合同，与保险机构签署的保险合同等。

量化绩效评价维护长效收益

本项目合作期长达32年（含运营期），由社会资本承担本项目设计、投资、融资、建设、运营及维护。为了在合作期内有效激励社会资本以运维为导向，统筹考虑项目全生命周期成本，以实现风险最优分配，中国投资咨询有限责任公司（以下简称“中国投资咨询”）作为咨询机构，为项目设置了可量化的绩效指标。

首先是关注政府履约能力。具体为创新政府购买服务方式，将可行性缺口补贴义务纳入跨年度财政预算，由政府通过向项目公司支付可行性缺口补贴，满足项目回报要求。

其次是可量化的绩效考核指标及激励机制设计。本项目从全生命周期成本考虑，由管理中心进行监督检查。管理中心从质量、工期、环境保护、安全生产等方面设置绩效指标，将其作为竣工验收的重要标准；同时，在运营维护期内，管理中心主要通过常规考核和临时考核对项目公司服务绩效水平进行监督检查。社会资本自身利益与项目全生命周期成本具有高度一致性，社会资本需要统筹考虑项目的建设、运营维护及移交等多个环节，建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本方在运营维护期的成本高低，通过相互联系激励机制就能够有效引导社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑项目价值。进入项目移交阶段，管理中心通过项目的性能测试和移交绩效标准考量，督促项目公司善始善终。

最后，关于项目竞价方式的创新，亦为政府选择合作伙伴提供了更为开阔的操作思路。政府方主要诉求是，在政府的财政支出最小的前提下，提高供水公共服务的质量和安全性；社会资本的主要诉求是，在利用自身建设、运营经验的基础上，在尽可能短的年限内收回相应的成本并获得合理回报。为平衡两方的利益诉求，项目组在设计竞价方式时给予社会资本的一定的自主选择权，在可行性缺口补贴支付年限方面，社会资本可根据自身风险承受能力、回报要求等因素自主选择购买30年特许经营期的合理权利金。此举创新了国内PPP项目报价方式，充分尊重了各社会资本的投资偏好。

采购程序确保公平竞争

关于资格条件的设计，本项目允许联合体参与投标。考虑PPP项目（涉及到投资、融资、建设、运营管理及维护等综合需求）非常复杂，所涉专业多且对能力及经验要求比较高，一家社会资本很难满足全部需求，为保证本项目的竞争性，中国投资咨询在设计资格条件时，允许联合体投标，但联合体成员不得超过3家，同时约定由联合体中承担项目投融资的单位为联合体责任方，并对其股权比例也作了相应要求。

本项目的招标环节设计为，通过一次招标，确定具备相应施工总承包资质和相关经验的社会资本方，该资本方负责本项目投融资、建设、运营维护等。此外，项目公司将本项目主体工程（至少包括供水工程、管线工程）委托给作为本项目公司股东的社会资本，或者联合体成员中具备相应施工总承包资质和相关经验的成员方（联合体适用）承担。这个安排增加了本项目对社会资本的吸引力，同时有利于政府对社会资本进行直接协议监管（如果未来由项目公司自行通过二次招标的方式选择施工总承包单位，因政府与其之间无直接的合同关系，则相应增加了监管难度）。

采购前，本项目还进行了市场测试和资格审查。在启动本项目正式采购程序前，为检验初步拟定的方案设想是否符合潜在社会资本、金融机构等本项目主要参与方的意愿，中国投资咨询进行了相应的市场测试，并据此对项目实施方案和招标文件进行了相应的调整与完善，在一定程度上保障了本项目的顺利落地。

本项目为涉及公共利益及公共安全的基础设施，边界清晰、技术成熟，故采用公开招标方式选拔社会资本。评标方法为综合评分法，不仅考虑社会资本的商务报价，同时考虑其融资能力、运营能力、专业能力和履约能力等综合实力。

本项目的另一创新之处在于政府方在收到社会投资人中标后提交的权利金后，利用此笔权利金成立专目项目支持基金。基金中资金专项用于项目中后期供水配套设施保养和维护的政府方责任，以便提高项目资产的总体使用效率和运营效率。

由于前期工作到位、方案设计合理、投资竞争激烈，各投标人报价均在实施方案编制阶段的财务测算区间范围内，且多家投资人的报价高于标底设置的下限，实现了充分且有效的竞争，社会资本的投资回报水平适中，有盈利但不是暴利，整个采购程序集公正规范、成本可控、专业化与市场化于一身。

（作者单位：中国投资咨询有限责任公司）

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