财政部酝酿政府采购新规

中国庞大的公共采购市场，将可望建立新的监管框架。

本报记者获悉，财政部正考虑颁布新的采购指导规范，思路包括涵盖省、市等行政级别的政府采购，用以指导采购实体在适当级别采购商品或服务，改善目前企业需要同时应对不同级别、不同条件招标的复杂局面。

据悉，这一新的指导规范的具体内容，包括制定统一标准的产品规格描述，避免不同地区对同类产品“私设门槛”来解决招标权下放地方后出现的问题。

而负责监督社会公共利益和公共安全项目招投标的国家发改委，也正向相关部门征求意见，考虑采取适当措施解决大型基建项目招投标中出现的问题。

中国公共采购市场的状况近日成为舆情焦点。根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》，中国政府采购市场规模的官方数据为7000亿元。

而中国欧盟商会4月20日首次发布的调查报告，称“中国目前整体公共采购市场的价值估计超过7万亿元，约占GDP的20%”。

负责受理政府采购申诉的财政部，在2010年也收到约300宗企业投诉，集中在政府采购评估体系的公平性及透明性方面。

“逐城投标”求解 财政部酝酿政府采购新规

估值之辩：7000亿还是7万亿？

企业对公共采购市场的重视程度，缘于对中国整体采购市场的估值。

根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》，中国政府采购市场规模的官方数据为7000亿元，仅涵盖中央及以下级别根据《政府采购法》开展并由财政部监督的项目。

实际上，这只占整体公共采购市场中的一小部分。在官方定义没有涵盖的项目就包括三峡大坝、鸟巢、水立方等奥运场馆，以及中国的高速铁路网络等。

此外还有基础设施建设、公共交通等关键行业的其他政府采购项目，以及某些根据《招投标法》开展，但由其他部委监督的能源项目。

例如，从2008年到2010年，与京沪高速铁路建设有关的公共采购合同价值总额达2209.4亿元，但这笔金额仅包含在铁道部的采购统计数据中，没有包括在财政部提供的7000亿元数据中。

同时，大型国有企业的购买力甚至强于某些政府部门，但不受《政府采购法》管辖，因此也未被列入上述评估数据中。

经合组织的研究表明，一个国家各级政府的公共采购平均总开支一般占该国GDP的12%到20%。若将经合组织得出的全国平均水平应用于全国，则中国采购市场的价值可能介于4.08万亿到6.8万亿元之间。

中国欧盟商会公共采购工作组主席范克高夫认为，中国公共采购开支在其占GDP的比重即使未超过“12%到20%”这一范围，至少也应该达到其上限，如果估计中国公共采购开支占到其GDP的20%，则意味着公共采购市场的价值将达到6.8万亿元。

中欧商会根据中国国家统计局发布数据整理的数据显示，2009年，政府开支（不包括军事开支）达7.12万亿元。

“这项数据不足以代表政府采购的规模，因为此数据仅代表政府的总开支，包括政府职员工资和其他运转费用，但忽略了由国有企业执行的项目和采购。这样一来，整体公共采购规模被大大低估。” 中国欧盟商会主席戴杰表示。

招标权下放商家疲于“逐城投标”

目前国内的公共采购主要由《政府采购法》和《招投标法》规范。《政府采购法》适用于中央及下属各级政府的所有采购。《招投标法》则涵盖社会公共利益和公共安全项目，如大型基础设施和公共设施项目。前者主要由财政部监管，后者主要由国家发改委监管。

由于《政府采购法》将招标权和批准权下放，中央以下级别的招标不断增加，导致企业更难以进入市场。

“招标程序都大致类似，只不过有时候需要不同的表格和认证，你永远不知道将面临哪些要求，这些听起来似乎没有多大差别，但当每个城市都有自己的规定时，在这些城市的招标上所花的时间可能会成倍增加。”一位医疗器械制造商告诉记者。

从2009年开始，我国将投入8500亿资金改革医疗，据估计，医疗市场的价值为1.5万亿，约占全国GDP的5%，随着全民医保覆盖步伐加快，未来10年医疗市场规模可能达到超4万亿的水平。

卫生部于2010年发布通知，取消全国统一招标采购，由医院在不同的中央以下级别举行物资采购招标，这意味着，在一个地区参与省级招标的产品，可能在另一地区则属于市级招标产品。

为此，供应商将不得不花时间在一个省份的许多不同城市进行投标，而不是参与一次省级招标即可。据制造商介绍，他们需要同时参加在6个不同城市举行的2个省级招标和27个市级招标，以及1个由不同城市举办的联合招标。
由于不同的程序导致更高的手续负担，增加了投标者的成本，一些公司已经表示无力参加如此多不同级别的招标，或者有选择地将精力放在某一级别上。

“我们并不是在所有城市都有联络人，我们面临的选择是，要么扩充我们的销售队伍，涵盖每一个新的业务城市，要么专注于现有的业务位置。”该医疗器械制造商表示。

此外，投标成本也在不断攀升。与医疗采购有关的费用包括保证金、管理费、参加投标费、专家评审费、中标服务费、药品质量检测费、合同履约担保金等。

由于这些收费缺乏统一标准，经常因地区而异，为整个行业增加了负担。有分析人士认为，投标者减少将降低竞争，影响招标价格和投标公司的投标成本，政府机构可能为其采购产品付出更高代价。

不对称天平：万亿市场和300起投诉

对于投标过程中存在的种种问题，《政府采购法》规定了正式的申诉程序，但这些程序往往难以达到实效。

根据《政府采购法》规定，如果供应商认为自己在投标过程中遇到不公平对待，可以执行三步走程序：质疑、投诉，然后是诉讼。这三个阶段走完往往是一个冗长的过程。

而在这个阶段，最终用户往往已与中标者签订合同，落标者不可能要求对整个招标过程进行再评估，并获得再次投标机会。

由于竞争环境激烈，受访公司不愿对遭受的不公平投标评估寻求救济措施，他们更多地保持沉默，或者只与招标代理机构举行的闭门会议中提出疑问，因为他们担心向负责招标的官员提出疑问后，可能会使公司将来参加招标处于不利地位。

“我们需要在这个市场中生存，如果提出异议，就可能破坏与政府的关系，这样可能以后再也无法中标。”一家企业的负责人表示。

接受采访的公司普遍有这样的认识：即使反映了问题，也很少能改变中标结果。

企业在参与大型基础设施和公共设施项目合同竞标时，也同样面临问题。

《招投标法》支持投标者或其他任何利害关系方质疑采购实体，但执行招标和设定规则的采购实体（代理机构），同时也负责实施规则和监督程序问题。

“采购职能和决策过度外包可能从根本上削弱政府采购职能本身，使政府采购政策目标落空。”中央财经大学中国公共采购研究所所长曹富国说。

在他看来，工程采购领域的采购职能高度分散化和外包化，“出现问题就加强监管，更多的监管导致更多的问题，然后再加强监管”，这样的恶性循环说明了加强监管和更多的监管的无效性。

戴杰表示：“地方财政部门往往没有专门处理《政府采购法》招标投诉的部门，有时候，处理投诉的官员又缺乏政府采购实践方面的足够专业培训。”

曹富国认为，以强监管为取向的制度设计可能会抵消效率；专家评审制度等使得采购决策外包化，弱化了政府的采购职能。解决上述问题的办法是加强采购职业化建设，强化集中采购机构建设，让专业采购官员进行采购项目决策。

戴杰建议制定统一的《政府采购法》和《招投标法》申诉程序，二者的申诉可由同一个独立的复议和救济委员会受理。