中国在GPA未来谈判中的应对策略

编者按：中国加入WTO《政府采购协议》（GPA）的谈判自2007年底启动至今已进入谈判关键期。从最新的出价来看，中国与美国、欧盟等GPA主要参加方的最大分歧在于国有企业是否以及在多大程度上纳入出价清单。针对各方关心的国企出价，中方应在未来谈判中重点考虑哪些因素？面对中国的出价，GPA其他参加方又面临着何种选择？英国诺丁汉大学法学院教授王平对此进行了解读。

中国在GPA未来谈判中的应对策略

■ 王平

目前中国正发生的一系列改革中，政府强调竞争与市场在助力国家工业政策与发展、推动政府采购与政府提供服务等方面的作用，同时积极提倡政府职能的转变，从而在根本上做到小政府、大社会。中国为加入GPA进行的一系列谈判正是基于为国家总体政策保驾护航。就我国目前的改革方向而言，关于国企改革、中国出口及中国制造方面的政策、政府采购中购买服务等内容的规划对中国加入GPA谈判的立场与出发点有着重要指导意义，这也要求我们在谈判中采取更加积极的态度。事实上，加入GPA对中国来说更为迫切。

对其他参加方影响不确定

中国加入GPA对其他参加方企业的影响目前仍存在诸多不确定性。笔者认为造成这种局面的原因之一是由于目前中国国企采购覆盖范围狭窄，且以GPA目前的出价方式很难涵盖大型基础设施新建项目；与此同时，中国对地方政府采购的出价未覆盖所有省区，目前仍限于省级政府部门且不包括下辖地、市。

在去年中国为加入GPA 提交的第5份修改出价中，中方就政府采购推动政策目标所作的例外过于宽泛，缺乏确定性与针对性；附表七中对适用期和过渡期的表述也略显笼统，就列入附表的采购实体间采购，即公对公采购所作的例外对开放市场影响较大；此外，出价清单中有关服务、工程涵盖范围和与附表二、三相对的门槛价还有调整的空间以及附表二的附注中新增加关于附表二地方政府实体使用中央专项资金采购工程不适用GPA的例外，事实上，此项条款对实际的影响并不明确。

对国企出价的考虑

回顾中国在过去几年不断更新的出价清单不难发现，中国与包括美国、欧盟在内的其他GPA参加方主要分歧在于国企的出价范围。就国企出价而言，笔者认为在未来GPA谈判中，中国应重点考虑以下因素：一是在过去的经验中，中国会通过新设项目法人的方式承建大型基础设施项目，然而，依据GPA现行机制，即GPA不适用于受附表中采购机关控制但未被单独列入附表中的独立法人，使得这些未来新设的国企在现行GPA谈判中无法一一列举，同时造成这些项目很难被涵盖。

二是GPA新文本中规定受规管的采购实体为商业转卖或为用于生产产品、提供服务而进行的采购不受协议规范。值得注意的是，对于我国国企而言，其巨大部分的采购属于这一范畴。

三是最近世贸组织上诉机构在加拿大可再生能源案中对货物贸易协定GATT第III：8（a） 条中的“为政府目的”作出狭义解释，即“为政府所用的或由政府为实现其公共职能而提供的”，上诉机构要求采购和政府职能间应有合理的关联。而GPA新文本中对于所涵盖采购的定义恰恰来自GATT第III：8（a）这项条款，同样有“为政府目的”的要求。很难想象什么样的国企采购能够符合这一狭义解释，这是由于大部分国有企业并不具备政府公共职能。

四是就当下经济形势而言，中国大量国企面临着市场竞争，中国是否会像欧盟和日本那样为面临竞争压力且列入附表三的国企做出豁免保留值得讨论。去年底中国在提交的第六份GPA出价清单中，首次将农业发展银行、中央国债登记结算有限责任公司以及中国邮政集团三家国企纳入附表三，其中，中国邮政只包括与其基本邮政业务相关的采购。

五是中国国企目前并没有被要求购买国货，但实践中其采购对外开放程度不一并有使用抵偿条件和歧视外国供应商的例子。尽管中国在加入世贸组织时承诺国企采购只考虑商业因素，但个案分析显示中国国企在采购过程中并非只考虑商业因素，国家工业政策目标例如国产化和自主创新也被一些国企在采购和选择战略供应商时加以考虑。

留给其他参加方的选择

与此同时，对于中国在谈判中的表现，中国的贸易伙伴们也面临着选择。其中的一个选择是要求中国切实落实其入世承诺，就国企采购只考虑商业因素在相关法律法规（修改后的招投标法或国企采购条例）中进行明确规定，并据此纠正各国企内部采购规则中与其不符的规定。相应则不再坚持中国就国企采购在加入世贸组织政府采购协议中进行出价。只要此前所建议的国内采购制度改革能得以实施，国企采购的透明度和程序上的规范性必然会得到提高。在此基础上，一个简单的非歧视条款可能可以保障外国供应商能够参与到国企的采购过程中。

然而这种选择的缺陷也很明显。首先，中国对国企采购的相关承诺与GPA所规定的国民待遇、最惠国待遇原则在力度上还存在差距。其次，其成功取决于中国国内国企采购制度改革的内容、深度和效果，目前对于中国的贸易伙伴来说还是未知数。最后，外国供应商的市场准入将不受GPA程序性规定的保障，例如用世贸组织官方语言发布采购信息，对技术规格和资格审查的要求，对供应商数据库使用的要求以及供应商投诉机制等。

另一个选择便是坚持中国将一些大型国企列入出价清单。这些企业在其相关行业有一定的支配地位，采购规模较大或内部采购规范已经得到了一定的发展，适用政府采购协议的难度相对较小。但是现有GPA参加方需要确保其附表三采购实体的采购规模相当以符合对等原则。

从中方的角度看，就大型央企出价的主要难点在于内部协调。一旦其采购受GPA规管，一方面可以吸引更多的外国供应商参与其采购有助于加强竞争、提高采购效益、防止腐败和地方保护主义；另一方面这些企业需要根据GPA的规则修订其采购规则和实践，其利用采购（如战略供应商的选择）支持工业政策，如要求国产化、技术转移等的余地将不可避免地受到限制。一个可能的解决方式是利用GPA新文本规定的过渡期措施，允许被出价的企业在过渡期内使用补偿贸易措施、给予本国工业适当优惠/加分，过渡期的时间也不能太短。但是这需要通过谈判得到GPA参加方的认可，笔者认为中方可以考虑将此作为就国企出价的先决条件。

事实上，中国加入GPA后，相当一部分国企采购是不受GPA规管的，然而，我们对国企采购所进行的规范不应受是否加入GPA的影响，而该从我国采购市场的自身需求出发。笔者建议，在未来的谈判中，中国可以加入GPA为契机将更多的国企列入附表三，使国企采购纳入GPA的系统性规管框架之中，对于改善国企采购目前所面临的一系列问题，包括在采购信息的规范以及争端解决的投诉处理等方面使国企采购与国际规则接轨，对于我国政府采购发展而言有着深远的意义。

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去年12月，中国为加入GPA提交的第5份修改出价，相较之前的出价有哪些改进？

最新提交的修改出价中所体现的变化集中在以下几方面：一是中方进一步扩大了实体出价的范围，中央政府实体新增京外下属行政机构，增加了山西、黑龙江、安徽、江西、海南5个省份，新列入5所在京院校、3家专科医院、3个文化场馆以及3家国有企业；二是中方提出的最终门槛价降至参加方出价水平，门槛价过渡期由4年缩短至2年，过渡期的门槛价做了大幅下调，过渡期结束后的门槛价降至参加方水平；三是中方新增加采购项目，将工程项目全部列入出价，服务项目增加了废物处理1中类和城市规划等4小类；四是中方调整了例外情形。

对于中国提交的修改出价，欧盟最关注哪些内容？

欧委会内部市场与服务总司公共采购国际处处长让·伊夫穆勒：去年12月，中国为加入GPA提交了第6份出价清单，欧盟非常欢迎中国在最新提交的出价清单中所取得的巨大进展，我们也看到了在修改后的清单中，中央政府实体范围得到了进一步扩大，中国大幅降低了门槛价，这与GPA门槛价有着趋同的趋势，中国对此所作的努力，对欧盟以及GPA其他缔约方来说是非常鼓舞的。

在未来谈判中，欧盟将重点关注国企采购纳入清单的范围，同时，中国在出价清单中的例外条款，尤其在免责与豁免条款上仍存有许多不确定性。欧盟方面会密切关注中国服务行业出价是否会有进一步改进空间以及国有企业的涵盖范围，希望中国能在出价中继续扩大中央实体的覆盖范围，并在一些保留条款上更具有确定性。未来，欧盟及其他GPA缔约方将继续以建设性的态度与中国进行沟通，期待中国能尽快加入GPA，在公共采购国际舞台上发挥更重要的作用。

（朱颖编译）

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