“一带一路”给政府采购带来什么

“一带一路”给政府采购带来什么

■ 本报记者 戎素梅

随着气温逐日攀升，各界人士对“一带一路”的关注热度也直逼沸点。

截至目前，由我国发起的“一带一路”战略已得到近60个沿线国家的参与支持。共建“一带一路”，不仅促进了经济要素的有序自由流动、资源高效配置与市场深度融合，还拉动了沿线国家经济社会的发展。在这一整体战略中，道路、口岸、油气管道、输电线路等基础设施互联互通被视为建设的优先领域，其中不乏跨国、跨境合作项目。这些基础设施建设项目是否会通过PPP、公开招标等形式组织实施？“一带一路”又会为我国政府采购改革带来哪些影响？

将“一带一路”基础设施建设纳入政采有其必然性

“一带一路”的影响力是否会波及我国的政府采购领域？受访的业内专家一致认为，“一带一路”基础设施建设项目将涉及大量政府采购活动。无论是使用PPP、竞争性磋商等新型采购模式，还是采用传统的政府采购方式，将这些项目纳入严格、规范的政府采购监督管理范畴，都有其必然性。

中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎分析，“一带一路”不仅涉及国内的工程建设招标、货物和服务购买问题，更重要的是将沿线各国资源连接起来，从而实现经济互补与彼此合作。其主要内容就是通过政策沟通、依托设施联通，达成贸易畅通、资金融通、民心相通的愿景。这必然涉及大量政府采购活动，尤其是大量的工程建设招标、货物与服务的采购。

王丛虎举例说明，就我国东北地区而言，要完善黑龙江对俄罗斯的铁路通道和区域铁路网，以及黑龙江、吉林、辽宁与俄远东地区陆海联运合作，推进构建北京-莫斯科欧亚高速运输走廊，建设向北开放的重要窗口。“虽然这些工程、货物和服务采购未必都是通过直接的财政资金来实现，但作为国家战略与国际性合作项目，其意义已远远超越一般的采购行为。所以，将其纳入严格、规范的监督管理是其必然要求。”

对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长、国际招投标与政府采购研究中心副主任屠新泉表示，“一带一路”涉及大量基础设施建设项目，包括国内和国际合作两类，项目建设资金来源多种多样。不过，鉴于我国较雄厚的资金实力和沿线国家相对薄弱的经济实力，可以预见，中国将是“一带一路”建设资金的主要供给方。在“一带一路”建设中，我国政府会积极鼓励社会资本参与，因此PPP模式与传统政府采购模式同等重要。

此外，某专家还针对我国政府采购自身改革进程作了分析，认为将“一带一路”基础设施建设纳入政府采购范畴的条件已经具备。该专家表示，政府采购法实施以来的10多年间，我国政府采购法律制度体系渐趋完备，采购规模稳步增长，采购过程日益规范，采购方式更为多样，监管理念也从程序导向型向结果导向型转变，并更加注重“物有所值”的价值目标取向。与此同时，各地通过探索创新，积累了丰富的工程采购经验。今年3月1日起施行的政府采购法实施条例进一步明确了政府采购工程项目的法律适用及监管分工问题，与招标投标法体系划清了“楚河汉界”，为工程建设类采购项目的开展夯实基础。这样一个更为开放、更具活力的政府采购制度，必将在“一带一路”基础设施建设中发挥积极作用。

理性看待跨境招投标中的风险

跨境交易是否会加快一国采购规模乃至经济总量的迅猛增长？在相对成熟的欧盟单一市场，情况似乎并没有我们想象的那样美好。美国《经济展望杂志》总编辑蒂莫西·泰勒曾撰文称，目前公共采购占欧盟国家GDP的比重已达到16%，然而，其中只有3%的合同实现了跨境交易。究其原因，欧盟成员国之间的认可度、公共采购的跨境招投标、基础设施整合以及人口自由流动方面的障碍，导致欧盟单一市场壁垒重重。

欧盟公共采购的这一现状也引发了业内专家的关注和反思。在他们看来，多国家、多地区共同参与的“一带一路”基础设施建设政府采购项目，在法律法规适用、资金来源及规范管理、降低跨境交易成本、对采购过程实施监管、简化或优化采购程序、签订采购合同、多方参与履约验收等方面，仍存在不少值得深入思考的问题。

王丛虎指出，从我国“一带一路”建设的融资性质来看，国家开发银行、国家进出口银行等政策性银行起着主导作用，也担负着更大的责任。这就意味着，不管是中资企业还是外国企业，通过竞标或其他方式获得“一带一路”项目时就不再是一种单纯的商业购买行为，而更多地带有公共采购的性质。如“一带一路”建设中的能源基础设施互联互通合作，即维护输油、输气管道，跨境电力与输电通道，跨境光缆等通信干线网络等建设，都将不同于一国境内的采购行为。组织实施此类项目时，前文所述的法律法规适用、资金来源及规范管理等问题是无法回避的。

“这类项目的实施过程中，需要重点关注我国国有资金支持的境外项目如何监管，在采购中如何平衡当地采购和国内采购的关系；在多来源资金的项目中，如何区别管理国有资金部分的采购和其他来源资金的采购等等。特别是考虑到沿线国家多是经济和社会较不发达、法律体系较不完善的国家，如何控制风险将是重中之重。”屠新泉表示。

南开大学法学院教授何红锋也表示，“一带一路”基础设施建设采购项目与传统的政府采购不同，不仅仅是单纯的国内问题，还涉及与他国甚至是多国关系的协调，这种协调的难度远远大于国内的采购项目。此外，这种跨国交易还意味着高风险。

他进一步分析，跨国交易中不得不面对由于各国法律差异带来的风险、由于涉及多国必然产生的汇率风险、由于某些国家政局不稳带来的政治风险等，这些风险都是纯粹的国内政府采购活动所没有的。其中，法律适用问题也是非常重要的一个问题，比如两个以上国家均有财政性资金出资、不能分割采购的项目，假如这几个国家都规定使用部分本国财政资金的采购活动应适用本国政府采购法，则涉及相关国家的协调问题，甚至需要经过国家立法机构的批准。

为有效规避风险、化解矛盾，王丛虎建议，沿线国家在加强信息互换、监管互认、执法互助的海关合作，以及检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息等方面的双多边合作，推动世界贸易组织《贸易便利化协定》生效和实施的同时，更应强化公共采购市场的信息共享共用、规则协商互通，真正加强采购和供应链安全与便利化合作，推进跨境监管程序协调，推动检验检疫证书国际互联网核查，开展“经认证的经营者”（AEO）互认和在参照《政府采购协议》（GPA）基础上的采购规则协商共赢。此外，还应进一步降低非关税壁垒，共同提高技术性贸易措施透明度，提高贸易自由化便利化水平。

直面问题，是为了更好地解决问题。“不过，也不宜夸大这些基础设施建设项目采购的难度，因为无论是否采用政府采购方式，跨境交易中的很多问题都是共通的。而我国政府采购的成功经验同样不容忽视。”某专家提醒道。

我国政采制度将在碰撞中更加完善

其他国家和地区的政府采购制度、采购理念、采购方式，会对我国政府采购制度框架体系产生怎样的影响？对此，专家们也给出了自己的看法。

“‘一带一路’基础设施建设是个大市场，必将涉及多个国家、不同地区的采购制度、采购程序的差异化问题。”王丛虎表示，“不可否认，‘一带一路’战略的加快实施也是一个沿线国家政府采购利益、采购理念和采购制度大碰撞的过程，必将推动参与的国家和地区采购理念、采购制度和法律体系的交汇与融合。当前，我国正在积极开展加入GPA谈判，‘一带一路’建设必将推动我国政府采购更多地融入世界大家庭，也将促进我国政府采购制度的进一步完善。”

屠新泉从提升“一带一路”基础设施建设采购市场的开放性、竞争性和透明度作了分析。他认为，“一带一路”基建项目不同于我国以往的对外援助项目，将更多依靠激发所在国的投资以及国际社会的支持，因而将更加强调开放性、竞争性和透明度。我国需要尽快熟悉国际组织的采购制度以及GPA的采购规则，并以此为参照，结合我国及项目所在国的国情，设计出合理、高效的采购体系，确保项目规范、有效实施。而这一过程，也将对我国国内政府采购制度的完善产生积极效应。

此外，有专家提出，“一带一路”基建项目采购蕴含着巨大的商机。在这一开放的大市场中，如何保证市场的充分竞争、有效竞争，同时使国内供应商争取到更多订单，也应引发关注。

“这个问题首先涉及保证市场的充分竞争与保护本国产业发展的冲突。也就是说，保证市场充分竞争不会是‘一带一路’基建项目采购的唯一目标，而是如何协调好这两个目标。把供应商限定在相关国内，应该是一个较为合理的选择。”何红锋指出，当然，在一国内要保证充分竞争，这是基本思路。如我国以前援外建设项目的供应商选择往往缺乏充分竞争，这是需要改进的。考虑到中国巨大的产能，面对中国供应商开放的项目，如果能够做到公开、公平、公正，那么国内供应商应该具备很好的竞争力。

王丛虎认为，由于“一带一路”建设项目更多的是公共采购项目，所以，对于国内供应商而言，了解公共采购的国内、国际规则，尤其要了解沿线国家的公共采购制度是重要前提。这些工程建设项目不同于一般项目，对于供应商的资质和声誉要求可能更高，为此，提升自身竞争力也是获得商机的必要条件。供应商的融资能力将是其参与“一带一路”建设项目的另一考验，积极拓展渠道、提高融资能力也是获取商机的必备要件。

人们或许已关注到这个振奋人心的好消息——5月中旬，中国中铁股份有限公司发布公告称，其旗下的中铁二院集团工程有限责任公司与俄罗斯企业组成的联合体已中标俄罗斯莫斯科-喀山高铁项目的勘察设计部分，正式协议有望于近期签署，这也是中国高铁走向海外的第一单。广东省也于6月3日公布了《广东省参与“一带一路”建设实施方案优先推进项目清单》，涵盖参与巴基斯坦、斯里兰卡的港口建设等68个项目，总投资逾550亿美元。随着“一带一路”战略的加快实施，相信将来会涌现出更多、影响力更大的基础设施建设采购项目。无论是政府采购制度的践行者，还是角逐于这一市场的国内供应商们，你们做好准备了吗？

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