万亿财政资金支持PPP项目 公共预算只准拿一成

万亿财政资金支持PPP项目 公共预算只准拿一成

杜涛 秦浪

财政部对 PPP(Public-Private　Partnership，政府与社会资本合作)设计的两道“安全阀”，即“财政可承受能力”与“物有所值评估”，并没有如约一起出台。

4月14日，财政部率先发布了前者——《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(下称“指引”)。该指引一方面鼓励“地方政府性债务风险预警名单”中被列入高风险的地区，采取PPP模式化解存量债务，一方面要求审慎控制新建PPP项目规模。

指引称，通过论证采用PPP模式的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。其中，地方政府每年全部PPP项目从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过10%，各地可根据实际情况制定具体比例。

根据财政预算报告，2015年中国地方一般公共预算支出14.60万亿元，10%则为1.46万亿元，这部分财政资金将会带动2万亿元以上社会资本。

中债资信公共机构首席分析师霍志辉认为，指引要求采用PPP模式的项目支出“纳入预算”，意味着PPP项目的财政支出对地方政府形成了硬约束，有利于打消社会资本的疑虑，从而吸引社会资本投资基础设施项目。

另外，他表示，指引规定10%的公共预算支出上限，一方面是严格控制将PPP项目形成的债务变相转化为政府债务的行为，明确政府在PPP项目中的资金支出责任；另一方面，也是希望通过财政资金支出规模，可以带动更多社会资本进入。

一般来说，PPP项目都是具有财政支出责任的项目，因此都应通过财政承受能力评价。支出责任包括两种，一种是直接的财政补贴或者付费，另一种是各种或有风险发生带来的或有支出责任。“投资者最担心投进去的钱不能收回来，之前只能凭经验对项目进行财政可承受能力评估，科学性和准确性上都得不到保障。”大岳咨询总经理金永祥说，现在将这项评估细化、定量了，很具操作性。

上海市财政局PPP专家纪鑫华认为，指引中的财政承受能力指标不仅是政府的安全阀，还是社会资本的定心丸，“安全阀门就是政府控制了投资的上限，让社会资本放心，不论社会资本还是金融机构，对于政府的履约能力有了一个基本的判断”。

不过，对于地方财政支持PPP项目的具体规模，指引中要求地方政府在决算报告中反映，并且会出现在一般公共预算口径当中。指引并未明确政府性基金预算支出中，是否有一定比例用于支持PPP项目。

一般公共预算和政府性基金预算是政府年度财政支出预算的大头，以往投资项目主要是出现在政府性基金预算中，而PPP项目中政府以补贴等形式进行财政支出，被计入了一般公共预算。在许多专家来看，这是为了防止PPP过热，不给财政带来过度压力。

4月15日的国务院常务会议提出，公共领域要大力推广特许经营、PPP等模式，吸引社会投资。同日发布的统计局数据显示，3月的基础设施、公用事业(3320.379, -14.13, -0.42%)领域投资，比如电力、热力、燃气及水生产和供应业等投资达到3413亿元，增长21.4%；3月的基础设施(不含电力)投资1.29万亿，同比增长23.1%，增速比前两个月提高2.5个百分点。

其中，仅在4月10日一天，贵州省举行的“2015年政府和社会资本合作暨金政企融资项目推介会”，就集中推介了首批涉及市政、交通、公共服务、水利、资源环境和生态保护等 101个 PPP项目，总投资1628.44亿元。此前，河南省郑州市共发布32个PPP模式项目，总投资1126.3亿元。

一位PPP专家根据东部某市2015年政府投资项目的统计数据，梳理得出结论，适宜开展PPP模式的项目加总后，如果全部开工建设，2015年的投入资金将需要接近20亿元，远远超出了该市“一般公共预算支出比例10%”这条硬性规定。“财政预算支出能力评估，应该把全部PPP项目的年度财政支出责任，与政府的年度财政支出预算总额进行对比。”这位专家表示，原则上，应确保所有PPP项目的全生命周期内，每一年度全部PPP项目的财政支出责任占全年财政支出预算的比例不超过5%。

上述专家透露，该指引征求意见阶段，曾将支出责任比例一段表述为“占全年财政支出预算比例不超过5%”，但出台后的指引还是修改成“不超过一般公共预算的10%”。

在北京市资略律师事务所副主任合伙人律师徐向东看来，“支出比例不超过10%”的规定有些“一刀切”，成为财政系统自定的天花板，未来发改委系统对PPP项目如何筛选和审批，部门之间如何协同，会是个问题。

不过，这一条在基层财税人士看来，可以从另一个方面来理解，即“支出不超过10%的范围内省市自己定，超过10%则需要报财政部备案”。