权威解读——PPP项目采购管理的那些事儿

实务课堂·地方政府采购管理培训班内容分享①

编者按：在不久前举办的地方政府采购管理培训班上，财政部国库司政府采购管理一处有关人士就推进和完善服务项目政府采购及《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等政策文件进行了讲解。本报特辟专栏，对其中的热点问题予以展示。本期推出PPP项目采购管理篇。

权威解读——

PPP项目采购管理的那些事儿

PPP项目采购与传统采购项目有何区别？

第一，PPP项目的采购需求非常复杂，难以一次性地在采购文件中完整、明确、合规地描述，往往需要合作者提供设计方案和解决方案，由项目实施机构根据项目需求设计提出采购需求，并通过谈判不断地修改采购需求，直至合作者提供的设计方案和解决方案完全满足采购需求为止。

第二，不是所有的PPP项目都能提出最低产出单价。有些项目如收费高速公路，可能要求报出最短收费年限，导致项目在采购环节无法实施价格竞争；还有些回报率低的公益性项目，政府还将延长特许经营权限。

第三，PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度较传统采购项目低，出现采购活动失败情形的几率也较传统采购为高。

第四，PPP项目的采购合同比传统的采购合同更为复杂，可能是一个合同体系，对采购双方履行合同的法律要求非常高，后续的争议解决也较传统采购更为复杂。

第五，许多PPP项目属于面向社会公众提供公共服务，采购结果的效益需要通过服务受益对象的切身感受来体现，无法像传统采购那样根据采购合同规定的每一项技术、服务指标进行履约验收，而是结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式完成履约验收。

为什么说我国PPP项目适用于政府采购法？

从国际通行做法和WTO《政府采购协定》（GPA）的要求看，PPP项目的表现形式是特许经营，而特许经营合作伙伴的选择适用政府采购法制规则。

从我国的情况看，第一，将PPP项目采购纳入政府采购管理于法有据。PPP项目的采购对象是选择合作者，是政府采购公共服务的一种方式，属于政府采购法调整范围。我国政府采购法第二条第七款规定：“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”即将颁布实施的《政府采购法实施条例》中进一步明确：“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”

第二，PPP项目适用政府采购法律制度规定，更具备可操作性。政府采购法第二十六条规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，同时还规定国务院政府采购监管部门可以认定新的采购方式。这与招标投标法仅限于公开招标和邀请招标两种方式有很大的不同。无论是政府采购法还是招标投标法，这两种方式适用的前提均为采购需求能够详细在招标文件中描述清楚、采购合同文本必须包含在招标文件中且事后不能更改。而许多PPP项目的采购需求和合同较为复杂，往往事先难以详细描述清楚，采用招标方式的条件不够充分。

第三，PPP项目适用政府采购法律制度规定，更有利于落实保证国家安全和相关政府采购政策要求。PPP项目涉及国计民生，部分项目涉及国家安全，此类项目的国际通行做法是按照政府采购例外原则限制外方资本参加。我国政府采购法还提出了优先购买本国的货物、工程和服务，优先采购节能环保产品等政策要求。这些政策要求，均需在选择合作伙伴时，在采购需求中作出明确规定。

第四，PPP项目适用政府采购法律制度规定，有利于统筹考虑政府采购和服务、投资市场开放谈判。当政府采购外资PPP服务时，形成外商投资，因此PPP可以说是国际服务贸易、采购和投资准入的交集。我国目前正在积极参与新一轮服务和投资领域谈判，尤其是中美投资协定，率先采用准入前国民待遇和负面清单模式，成为各有关领域谈判的法律范本和参照模式。中美投资协定已将众多基础设施和公共服务等PPP主要领域的市场准入、国内执行、行业监管、争端救济等问题纳入谈判范畴，将来必然会影响GPA谈判和国内PPP项目的监管。

在国际上，PPP项目政府采购有哪些可以借鉴的经验与做法？

首先，广泛针对特许经营进行政府采购立法，统一规范服务和工程特许经营。

一是，国际上普遍认为，PPP是一种政府购买服务。特许经营权的授予被视为采购公共服务的一种方式而纳入政府采购制度监管。WTO、联合国、世行都采用服务采购方式作为PPP合作授予的选择方式。

二是，PPP属于WTO《政府采购协定》（GPA）规定的政府采购范围，即“为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动”。PPP合同一般分为两种类型，一种是政府付费合同，即公共采购合同，另一种是使用者付费合同，即特许经营合同。据了解，欧盟的所有成员国以及日本、韩国都将特许经营列入了GPA出价，不仅在国内实施政府采购管理，对外还遵守政府采购国际协定。

三是，PPP在国际上是政府通过市场竞争的方式，采购由企业（或组织）提供的公共产品或公共服务，并通过授予企业特许经营权，使政府与投资者获得收益和回报。

在合作对象的选择上，一般有三种采购方式：公开招标（即密封招标）、选择性招标（即邀请招标）、有限招标（即竞争性谈判、竞争性对话、单一来源采购）。

其次，特许经营政府采购立法的主要内容涵盖项目准备、投标人预选、采购组织、评审、合同签订及执行监管、国内救济和争端解决等。

欧盟于2014年2月重新修订了政府采购系列指令，其中，《特许经营权授予指令》规范了选择特许经营承办企业（或组织）的原则、方式、程序、合同变更、履约监管等内容。联合国《私人融资基础设施项目法律指南》强调特许经营应采用联合国颁布采购示范法中的服务采购方式。

最后，特许经营合同明确政府和社会资本具有平等的法律地位，强调公平竞争交易原则。

美国的表现形式为：公共服务合同（包括城乡基础设施建设、电力、水力等）；运输合同（包括铁路、公路、港口、空运、海运等）。

欧盟的表现形式为：公共工程、服务合同；公用事业合同；特许经营合同。

构建我国PPP项目政府采购制度，应从哪些方面作出考虑？

第一，要在现行政府采购法律制度的框架下进行顶层设计，并做好与即将实施的《政府采购法实施条例》的衔接。

第二，充分借鉴国际PPP项目成熟的采购经验，特别是借鉴《联合国贸易法委员会私人融资基础设施项目示范法》及其立法指南中的有效经验和做法。

第三，结合PPP项目采购特点，创设一种新的采购方式，即竞争性磋商（财库【2014】214号文已进行明确），重点是引入两阶段采购模式。

第四，创新PPP项目采购程序。为保证项目采购的成功率、减少后续争议，需新增强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果和拟签订的合同文本公示环节；为保证项目采购的质量和效果，需新增采购结果确认谈判、项目实施机构可自行选择评审专家等采购程序环节；为保证国家安全和发挥政府采购政策功能，需明确采购文件等必须列明对本国社会资本的优惠政策和对外方社会资本的政策要求。

第五，创新项目监管方式。结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，借鉴国际通行做法，强制引入政府采购信用担保，通过引入担保机构第三方监管弥补行政监管的不足，减轻项目风险；推进信息公开，要求项目实施机构将PPP合同向社会公开，引入社会监督。

目前，财政部已出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库【2014】215号），全面规范了政府和社会资本合作（PPP）项目政府采购行为，并在政府采购的整体法律框架下，对采购方式、采购程序等进行了创新。