中央连续第三年发令厉行节约

核心提示：3月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议决定，在2009年和2010年大幅压缩的基础上，2011年继续压缩中央部门“三公”经费预算。此次部署，已是中央层面连续第三年就厉行节约工作发出指令。折射出有些地方在执行中央厉行节约要求方面仍存在不到位的问题；也清晰地显现出中央力求加大经费减支力度，实实在在地把有限的资金和资源更多用在发展经济、改善民生上。

    中央层面连续第三年就厉行节约工作发出指令

中央连续多年就厉行节约三令五申，不断调整部署，意在刹住奢侈浪费之风，实实在在地把有限的资金和资源更多用在发展经济、改善民生上

 

中央“三公消费”支出情况公开已进入倒计时。3月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议决定，在2009年和2010年大幅压缩的基础上，2011年继续压缩中央部门“三公”经费预算。今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。

 

其实，在此次国务院常务会议之前，中央已再次作出部署，要求党政机关进一步做好厉行节约工作。

 

而早在2009年2月，中央就曾下发《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，提出了厉行节约的八项要求。2010年7月，中央转发《中央纪委、监察部、财政部关于进一步落实党政机关厉行节约要求的通知》，再次提出六条举措。此次部署，已是中央层面连续第三年就厉行节约工作发出指令。

 

多位接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，中央一而再、再而三下发文件，连续多年就一个问题三令五申，不断调整部署，督促各级党政机关带头厉行节约，反对奢侈浪费，一方面折射出有些地方在执行中央厉行节约要求方面仍存在不到位的问题；另一方面，也清晰地显现出中央力求加大经费减支力度，实实在在地把有限的资金和资源更多用在发展经济、改善民生上。

 

现实倒逼中央加力

 

艰苦奋斗是中国共产党的优良传统和作风。党中央、国务院历来也高度重视并严格要求各级党政部门带头厉行节约、反对奢侈浪费。但不容乐观的是，“中央之所以再次下发文件要求各级党政机关厉行节约，一个首要因素就是当前党政机关奢侈浪费现象依然比较严重。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明教授说。

 

当前的现实是，近年来随着我国经济快速发展和各方面条件的逐步改善，一些党政机关讲排场、比阔气以及奢侈浪费等现象仍然严重。

 

例如，受访专家指出，中央多次明令严控党政机关办公楼等楼堂馆所建设，但与之背道而驰的是，一些地方党政机关违规修建办公楼等楼堂馆所现象屡禁不止，有的违反审批程序，擅自提高建设标准、扩大建筑面积；有的盲目攀比，贪大求洋，搞豪华装修；有的不惜举债贷款，甚至挪用专项资金修建办公楼等楼堂馆所……一些官员认为在自己的任期内，不建个像样的办公楼，不修个气派的培训中心，就显得自己没本事、没魄力、没面子。其背后还是官员价值观的迷失，掩藏的是将个人的荣辱得失放在党和人民利益之上的扭曲心态。

 

而从国际比较来看，我国政府支出中，行政管理费用所占比例也远高于美日等发达国家。“从改革开放以来，随着财政收入的不断增加，我们的行政管理费也是大幅度上涨，每年的增长大约达到了20%～30%。”国家行政学院教授竹立家指出。

 

我国行政开支占政府支出比例过高，这不可避免将挤压用于民生方面的基本公共服务支出。“一方面，各级政府行政成本太高，占整个GDP的比重也比较高；另一方面，我们民生欠账比较多，老百姓的医疗、教育、社保等方面都有欠账。如此情况，老百姓自然对政府花钱行为会有所诟病。”国家行政学院教授汪玉凯说。

 

竹立家认为，厉行节约落实到底，首先要打造好的监督平台，搞清楚不节约、搞浪费谁来监督谁来惩处；其次要打造好的制度平台。比如预算管理，一要预算民主，二要预算细化。买一台电脑，各级人大就会审议该不该买，并不是不让你买，而是要合理。这都有很多工作要做。”

 

任建明指出，“现在老百姓最关注的，一是政府支出能够公开透明。我能知道公车都干了什么，公务接待到底花了多少钱，钱是哪里来的，怎么花的。二是老百姓希望政府能够真正地把有限的资源用于民生，为大众提供更好的服务管理。”

 

在此背景下，中央反复强调厉行节约、反对奢侈浪费，正是为了理顺体制机制，进一步细化各项政策措施，满足老百姓的直接诉求。

宏观层面深化相关改革

 

据权威人士介绍，中央的新部署围绕九个方面展开。与前两年的要求相比，此次进一步明确深化财政改革，加强机构编制和人员经费管理，大力推进信息工程共建共享，在宏观层面用力加大。

 

这其中，财政改革方面的内容包括深化预算管理改革，细化预算编制，严格审核各项支出预算。如进一步压缩因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费等“三公经费”支出。再如，全面推进国库集中收付制度和扩大“公务卡”结算范围、减少现金支付等;深化政府采购制度改革，其标准就是规范、公正、透明，节约开支、防范腐败。还有，严禁配备明显超出机关办公基本需求的高档、高配置产品;深化收支两条线管理改革，将各项非税收入纳入预算管理，全面规范党政机关的收支活动。

 

而特别值得关注的一点是，中央要求推动党政机关行政经费信息公开，在向全国人大常委会报告中央财政决算报告时，应将党政机关行政经费和“三公经费”情况纳入报告内容，并适时向社会公开。

 

去年2月27日在答网友如何治理“三公消费”时，国务院总理温家宝明确表示，“应该管得住，必须管得住。其实，我们能够做到，最根本的是两条，第一条就是公开透明，就要让任何一项行政性支出都进入预算，而且公开让群众知道，接受群众监督；第二条就是民主监督。”一句“公开让群众知道”，释放了积极信号。

 

在今春全国两会上，温家宝总理在政府工作报告中也再次关注“三公消费”：今年，出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费等“三公消费”支出原则上零增长，切实降低行政成本。随后的国务院常务会议再次部署继续压缩中央部门“三公”经费预算，并向社会公开，接受社会监督。

 

权威人士指出，在加强机构编制和人员经费管理方面，高层的要求十分明确：严格控制行政机构设置和行政编制，继续清理和规范议事协调机构，及时撤销已完成任务的临时性机构；严格控制事业编制的使用范围，精简撤并职能交叉、任务不饱满的事业单位；解决人员超编的问题，对超编人员不予核拨经费。

 

此外，自定行政编制和政法专项编制、超编进人、超职数超规格配备领导干部、超限额设立机构或者擅自提高机构规格、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金以及越权审批机构，滥发津贴补贴等行为，将被坚决制止和纠正。

 

权威人士还透露，中央还要求在积极推进党政机关信息化建设中，加快制定实施信息共享标准和规范，完善建设和运行模式，推进信息工程共建共享，切实节省资金，防止重复建设。

 

“三公消费”仍是治理重点

 

“现在老百姓关注的焦点问题，还是‘三公消费’问题，因为这是最直观的、是实实在在看得见的。这一问题在社会上影响非常坏，对党的威信、政府威信、社会稳定等都会产生影响。整治‘三公消费’，必须要下决心。”竹立家说。

 

权威人士指出，党政机关厉行节约，需要在重点领域重点突破。从中央部署看，广为公众诟病的公费出国、公车私用、公款吃喝“三公消费”问题，仍然是党政机关厉行节约需要重点突破的领域。

 

其一，加强和规范公务用车配备使用管理。受访专家指出，公车腐败问题，近年来公众意见比较大。要想在这个领域取得突破进展，关键是加强公务用车购置和运行经费预算管理。此外，需要在公务用车保险、维修和加油环节进行精细管理，节约成本，严格执行政府集中采购、推行公务用车定点保险、定点维修和定点加油等制度。

 

针对上述问题，新部署中对重新核定编制，严格控制总量，降低购置成本，制定运行费用定额标准等，提出了一揽子要求，包括认真总结各地区各部门近年来公务用车改革经验，加快推进公务用车制度改革等。

 

竹立家认为，“发达国家的官员都不敢随便乘坐公车，像纽约市市长就是坐公交上下班。而中国目前每年公务用车购置及运行费这一块，基本上相当于教育和医疗投入的总和。我们搞公车改革，这一刀要切得漂亮，最终目标就是要取消公务用车制度。”

 

任建明也认为：“关键是要公私分明。公车配备就很难把公私分开，这中间就容易有很多的损公肥私和浪费。对用车模式进行根本上的改变，这是治本之道。几年来，经过各地的探索，思路、模式基本清楚了，就看我们有多大的决心去做了。”

 

其二，严格控制因公出国（境）团组数量和规模。坚决制止组织无实质内容的出访团组或出席一般性国（境）外国际会议和论坛；压缩市地级及以下领导干部出访团组数量；从严控制跨地区、跨部门出访团组和出国（境）培训团组。中央提出的刚性要求是，2011年因公出国（境）团组数和人数实行零增长。

 

其三，规范公务接待工作。相关要求包括，不得擅自扩大公务接待范围，不得将非公务活动纳入公务接待范围；不得提高接待标准；严禁以会议和培训名义列支公务接待费用等。

 

其四，严格控制国际会议、论坛、庆典、节会等活动。要求严格执行举办国际会议、论坛等活动的审批制度，抓紧清理整顿现有各类国际会议和论坛，除有特殊需要外，暂停举办新的综合性涉外论坛，效果不明显的涉外论坛一律不再举办，没有必要机制化的坚决不搞机制化。关于庆典、节会等活动，凡举办全国性的庆典活动须经中央办公厅或国务院办公厅审批，必要时报党中央或国务院审批；举办地方性的庆典活动须经省、自治区、直辖市党委或政府审批，必要时报党中央或国务院审批。此外，继续违规举办和存在违规出席、向企业和个人摊派费用等行为，将被严肃查处。

 

其五，进一步控制差旅、会议、文件等一般性支出。例如，尽可能召开电视电话会议，避免层层开会；减少发文数量，凡是法律法规已有明确规定的一律不再发文，已全文公开播发的不再印发文件等；中央和国家机关及其下属单位力争2011年用电、用水、用油比2010年下降2%等。

 

其六，继续严控楼堂馆所建设。再次强调严格审批程序，严格执行建设标准，严肃查处各种违规建设行为；还专门明确禁止以“学院”等名义兴办培训机构、建设楼堂馆所。

 

权威人士表示，在监督检查党政机关厉行节约工作中，中央强调要加大查处违纪违规案件力度，依据党纪政纪和有关法律法规，严肃追究主要领导、分管领导和直接责任人的责任，“绝不手软”。□文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟 实习生关子儒

 

行政开支增长快倒逼中央发力

 

压缩行政成本，可以缓解财政压力，增加公信力，凝聚民心，重振为人民服务的基本价值 

 

“行政成本还有很大的压缩空间。”

 

在今春两会召开前接受《瞭望》新闻周刊采访时，全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林研究员正在忙着做这样一份提案：把明显降低行政成本作为应对危机的重大举措。

 

行政成本居高不下，尤其是“三公”（公款吃喝、公车消费、公费出国旅游）耗费巨大，是一个非议多时的老问题，但在当前更显急迫性。迟福林说，未来相当一段时期，财政增支与减收之间的矛盾将越来越突出。政府带头节约，能体现用实际行动积极应对危机的责任政府形象，并由此提振市场信心，更好地形成政府与社会的合力，共克时艰。

 

正在进行的全国两会也明显“瘦身”，其垂范式意义不可低估。“共渡时艰，要从小事做起。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授说。

 

老问题起“质变”

 

中国的行政成本高达何种程度近于谜一般。

 

据专家介绍，目前的财政支出大体上可分三部分：一是行政管理、国防、司法等维持基础性社会秩序的国家基本开支，二是包括公共工程在内的建设性开支，三是包括教育、医疗、各种福利保障在内的民生开支。

 

财政部门提交两会审议、讨论的预决算报告采取的分类与统计方式与此不同，行政管理费用并未单列。

 

国家统计局数据显示，1995-2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增至7571.05亿元，12年间增长了6.6倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.6%，到2006年上升至18.73%。

 

在去年全国两会期间，九三学社中央提出的《关于建立行政成本信息公开与监督机制的建议》提案显示，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。

 

作为中国较早研究行政成本的学者，中央党校研究室副主任周天勇与竹立家都对本刊记者表示，准确的政府行政支出数据谁也无法精确认定，“政府支出除了预算内，还有预算外。由于预算外收入的不透明、不公开，财政收入到底有多少钱谁都不知道，用多少自然也不知道。”

接受本刊采访时，竹立家感叹，“现在已不是量的问题，而是质的问题了。公款消费的状况，群众有目共睹，它关系到党和政府的威信，关系到立党为公、执政为民、为人民服务、把老百姓放在第一位的基本价值问题。这是根本所在。”

 

“零增长”还不够

 

迟福林认为，降低行政成本已成为当前有效应对危机的重要举措。其一，削减行政成本对提振信心至关重要。政府带头增收节支，对全社会是一个鼓舞，能够集中体现各级政府在采取政策措施的同时，率先垂范、用实际行动积极应对危机的责任政府形象。能明显提高各方面对政府的信赖度，并由此提振市场信心，更好地形成政府与社会的合力，共克时艰。

 

其二，加大公共支出和国债规模需要与降低行政成本相结合。在反危机的特定背景下，迫切需要同步推进调整财政支出结构与削减行政成本，把扩大财政赤字与降低行政成本有机结合起来，以通过降低行政成本，促进社会各界对扩大国债规模的理解和支持。

 

其三，削减行政成本能为结构性减税提供空间。以2006年为例，如果行政管理费在7571.05亿元的规模上削减20%，就能节省开支约1500亿元，在完全冲消因推进增值税转型给企业减税所减少的财政收入后，还可实际增加300亿元的可支配财政收入。

 

全国人大代表韩德云在本次两会上提议由国务院启动“行政机构资产瘦身计划”，大规模统一清理楼堂馆所和超量公车。他乐观地对本刊记者预期，通过变卖方式，可以化“公款”消费为“私人”消费，真正拉动内需，让民众受益，民生受惠。

 

在今春全国两会之前，各地方两会也显示出节约的信号。如山东省政府工作报告提出，今年公务购车和用车经费、会议费、接待费、出国经费，一律以2008年预算为基数缩减5%；广东省政府工作报告提出，今年广东将实现公务购车和用车经费、会议经费、公务接待费用、机关出国（境）费用、办公经费预算“五个零增长”。

 

“零增长是不够的”，周天勇说，本来基数就很高了，零增长或少量降低的意义不大。而且，若按以前的做法，行政成本不透明，很多开销不在预算内，“是不是零增长你也不知道。”

中办、国办日前印发通知，对公务开支提出了八条具体厉行节约的指标要求。

 

受访人士认为，这是一个务实、可行的方案。同时应注意，降低的费用不能限于预算内做文章，预算外的开支也应统一进来；这两年不新建楼堂馆所，两年后要防止集中“反弹”。

 

迟福林表示，客观地说，降低行政成本的空间很大。2008年中央政府削减5%的经费用于支持汶川抗震救灾，各地也积极响应，不同幅度地削减行政成本。这均没有对正常的行政运转产生负面影响。

 

“让群众说得上话”

 

“以前中央和有关部门出台了几十个相关条规，政策很好，也有可操作性，但就是不去操作，为什么？内部控制，首先维护自己的利益。”竹立家举例说，按规定，只有省部级干部才有专车，但现实情况是乡镇长都有专门坐驾。官场的一整套根深蒂固的陋习从中作梗。

 

周天勇也追问：“哪个领导愿意不坐专车？谁有这个本事？”他认为必须真下决心，下大决心，“靠自觉，省不了多少。”

 

迟福林建议，以强化预算为起点，全面推进政府行政支出公开化。一是进一步理顺预算体制。赋予各级人大预算委员会预算编制的功能；加强财政部的预算执行功能，剥离其他部门的预算执行功能，尤其是减少各部委的专项资金规模。各级人大审计监督政府行政开支并履行财政决算功能。

 

二是把预算外资金和非预算资金统一纳入到预算管理范围内。目前各级政府行政成本相当一部分在预算外资金和非预算资金中列支。“统一预算外和非预算资金使用，在反危机的背景下十分迫切。”迟福林说。

 

三是以落实《政府信息公开条例》为起点，尽快制定信息公开法，把行政开支等政务公开化用法律形式固定下来，以提高行政开支的透明度。

 

迟福林建议，要建立各级人大对行政成本监督约束的常态机制。比如，逐步细化、规范和完善报送同级人民代表大会审批的政府预算，加大部门预算和预算执行的监督。

 

“以前公款消费明目张胆，为什么？群众说不上话。”除人大监督外，竹立家还极为看重社会监督，“利益共同体内部的监督是不可能实现的，人类政治文明发展证明了这一规律。”□文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国

盘点：近年节约公务消费举措

  

• 2010年中央部门公用经费统一压缩5%降低行政成本
• 2010年公用经费在去年基础上再缩减57.51亿元
• 2009年公用经费共缩减158.06亿元
• 2010年中央印发《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为处分规定》
• 财政部:公务卡制度可提高中国的财政财务透明度
• 云南昆明车改见成效　试点区8成公务员不用公车
• 陕西省全面推行“廉政灶”制度
• 上海、云南、江西、广西等地实施公务接待用公务卡结算制度

观察：厉行节约 配套措施还须及时跟进

 “组合拳”打造长效机制

本刊记者从权威部门获悉，中央要求以“组合拳”方式，围绕6方面突出问题，大力整治奢侈浪费行为，并要求各地积极探索推进党政机关厉行节约工作的长效机制。

 

受访权威人士提醒，党政机关厉行节约，需要在重点领域重点突破。尤其要解决广为公众诟病的公费出国、公车私用、公款吃喝“三公消费”问题，这是党政机关厉行节约需要重点突破的领域。

 

首先，严格控制因公出国（境）团组数量和规模。大力压缩因公出国（境）组数和人数。对省部级干部因公出国（境）人数实行总量控制。严格控制招商引资、文体交流等大型因公出国（境）团组中党政干部的比例。

 

“中央要求市地级以下（含市地级）各级党政机关2010年因公出国（境）人数要在2009年的基础上压缩10%。”胡仙芝说，“中央强调，各地区各部门2010年因公出国（境）经费支出，不得超过2009年按规定比例压缩后的经费预算规模。”

 

“这项规定与去年相比，也有一些配套措施跟进。”胡仙芝举例，“比如严格执行因公出国（境）经费先行审核制度；领导干部因公、因私出国（境）证照，必须按规定上交外事、组织人事部门管理。”

 

其次，加强和规范公务用配备使用管理。对于公务用车的配套使用管理，中央要求，“严禁豪华装饰公务车。不得利用职权向企业事业单位、下属单位提出换车、借车和摊派款项买车的要求。

 

“公车腐败问题，近年来公众意见比较大。”黄小勇认为，“要想在这个领域取得突破进展，关键是加强公务用车购置和运行经费预算管理。此外，需要在公务用车保险、维修和加油环节进行精细管理，节约成本，严格执行政府集中采购、推行公务用车定点保险、定点维修和定点加油等制度。”

 

“尽管近年来各地的公车制度改革，更多的是改革的回潮和失败，但探索精神可嘉，还应鼓励各地从实际出发，本着提高工作效率、节约财政开支、促进党风廉政建设的原则，积极推进公车改革。”黄小勇说。

 

第三，规范和改革公务接待工作。严格报批手续，规范接待程序。国内公务接待严格按标准实行工作餐，提倡自助餐。采用政府采购方式确定公务接待定点饭店，制定定点饭店目录。“公务卡改革会再深化，逐步将公务接待费纳入公务卡结算范围。”

 

从各种报道披露来看，目前公务接待浪费现象依然普遍。黄小勇建议，一要严格规定公务接待的范围、规格和标准；二要从预算管理上加强约束，对公务接待经费在财务上单独列项，严格接受权力机关和社会各方面的监督；三要改革创新公务接待模式，逐步推行接待集中统一管理，降低接待费用。

 

对此，黄小勇还建议，鉴于基层单位相当一部分公务接待是“被逼出来的”。在当前转移支付制度尚不完善的情况下，基层要争取更多的财政支持，必然要细心接待上级领导。因此，规范公务接待和降低公务接待开支，还需行政体制改革的支持。

 

第四，从严控制楼堂馆所建设。从严控制办公楼维修项目；严禁超标预算超标装修办公用房；严格控制业务用房规模，禁止借建造业务用房之机违规建设办公用房。

 

据权威人士介绍，在2010年底前，除已批准开工建设的项目外，各级党政机关一律不再新建、翻扩建、迁建、购置办公楼及培训中心、宾馆、招待所等楼堂馆所。

 

第五，解决各种庆典、节会、论坛过多过滥问题。严格审批程序、严格经费审核。“未经中央或省级主管部门批准，各级党政机关一律不得举办、参与和赞助举办此类活动。经批准举办的，也要从严控制规模和经费支出。”

 

此外，滥用政府资金、向企业和个人摊派费用举办庆典、节会、论坛活动等问题，将会被严查。

 

最后，中央还要求进一步控制一般性支出。继续压缩公用经费，在按编制增人增支核定部门公用经费的基础上，中央和国家机关各部门2010年公用经费预算压缩5%，项目支出预算原则上零增长控制。

 

同时，党政机关和事业单位“小金库”也是治理重点，并向社会团体和国有控股企业延伸，切实从资金来源上堵塞漏洞。

 

配套措施还须及时跟进

 

从本刊记者调查情况来看，要使创建节约型机关落到实处，还需更多配套措施跟进，比如建立科学的党政机关绩效评估体系，将资源节约责任和实际效果，纳入各级党政机关工作目标责任制和领导干部的考核体系中，等等。

 

“在中央提出要求后，后续配套措施也应及时跟进。”胡仙芝举例，比如在严格控制因公出国方面，6月9日，中央纪委印发了《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，对用公款出国(境)旅游及相关违纪行为作了规定。

 

“这个惩罚措施具有一定的震慑力，亦能对中央厉行节约的总体部署起配套保障作用。”胡仙芝认为，“针对其他方面的规定，同样也需有专门的界定和相应的惩处条款。”

 

“中央应把对能源的珍惜及节约，纳入整体工作的部署与开展中去。”鲁照旺说，“同时也应注意到，在党政机关的开支中，预算外资金仍有较大操作空间，所以降低的费用不能限于预算内开支，预算外的开支也应统一进来。”

 

“一切财政资金本应全部纳入预算范围进行管理。但在实践中，总有一部分财政资金是游离在政府预算之外的。”鲁照旺指出，“对预算外资金的具体处理由于缺乏相应的惩罚措施，也削弱了应有的威慑力和可操作性。”

 

受访专家认为，党政机关要厉行节约、反对铺张浪费，政务信息必须公开。中央党校研究室副主任周天勇教授坦言：“党政机关行政成本不透明，很多开销不在预算内。由于预算外收入的不透明、不公开，财政收入到底有多少钱谁都不知道，用多少自然也不知道。行政开支等政务公开化内容要用法律形式固定下来，以提高行政开支的透明度。”

 

“建设节约型政府，政府部门固然要堵塞管理漏洞、提倡节俭意识，但也要加强外部监督，在他律方面有所作为。”胡仙芝认为，“遏制行政机关奢侈浪费之风，还要将其纳入法制轨道，关键要强化人大的预算审查与监督。”

 

据悉，按中央要求，11月30日前，各地区各部门要将落实厉行节约要求情况，报中央纪委、监察部和财政部。