从“政采法制化”迈入“法治政采”

编者按：十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的总目标和重大任务，并对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出部署。事实上，我国政府采购改革历来重视法制建设，自《政府采购法》实施的10余年间，政府采购在法制化轨道上不断探索完善，矗立起10年辉煌的第一个里程碑。站在法治政采的新起点上，我们以盘点、回顾的方式梳理过去，展望未来。

从“政采法制化”迈入“法治政采”

1法制大厦拔地而起

韩非子曰：“明法者强，慢法者弱。”10多年来，我国政府采购制度建设在《政府采购法》的统领下渐成体系，填补了多项空白，彰显出强大的制度生命力。

10多年来，我国相继制定实施了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）、《政府采购进口产品管理办法》等30多个配套办法和规范性制度。与此同时，各地积极探索地方性立法，成为推动政府采购制度建设向纵深发展的一个突破口。据统计，目前全国共有各类政府采购规章制度9万多个，涵盖体制机制、执行操作、基础管理及监督处罚等多方面内容。

然而，政府采购制度的建设完善是个长期的过程，改革拓展到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。随着政府采购“物有所值”制度目标的提出，随着政府采购管理理念从程序导向型向结果导向型的转变，加强顶层设计、确保制度体系的整体性、统一性、协调性与前瞻性，成为摆在我们面前的重要任务。

为此，财政部近年来重点抓了《政府采购法实施条例》《政府采购非招标采购方式管理办法》这两大制度的立法工作。目前，非招标办法已于今年2月开始实施，对非招标采购方式的适用条件、采购程序等作出全方位规范；《实施条例》也已经过10余次修改完善，起草阶段的任务已基本完成，正在履行相关立法程序。为贯彻落实三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，进一步推动政府采购制度改革，今年4月，财政部还印发了《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，加快部署政府购买服务工作。

在简政放权、转变政府职能的大背景下，今年8月，十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了关于修改《政府采购法》等五部法律的决定，取消财政部及省级人民政府财政部门负责实施的政府采购代理机构资格认定行政许可事项。随后，财政部及时发布《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》，提出将代理机构资格管理审批制改为登记制。此举有望提高企业参与政府采购代理的积极性，进一步激发市场经济的活力。

2依法采购深入人心

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。依法采购，是法治政采的基石，也是推动政府采购变革的重要力量。10多年来，规范采购程序，强化采购效率和服务意识，提高采购质量，已成为各级、各地采购单位、集中采购机构、社会代理机构的共识。

2004年7月，财政部出台《中央单位政府采购管理实施办法》，要求中央单位政府采购工作实行内部统一管理，建立和完善内部监督制约机制。截至目前，高检、高法、公安部、教育部、水利部、外交部等部门相继设立了内部政府采购管理机构，培养了一批具有专业技能和管理水平的从业人员，为推动中央单位政府采购事业的全面协调发展奠定了坚实基础。不少地方采购单位也不断完善内部控制制度，朝着采购管理精细化、采购权责明晰化、采购流程科学化、采购行为规范化的目标进发。

凭借人才队伍和业务组织的专业性，集中采购机构逐渐成为推进政府采购改革的中坚力量。10多年来，各地在建立健全集采机构内部管理机制、优化集采机构内部操作程序、创新集中采购实施方式等方面开展了多种尝试。实践证明，集采机构的规范、高效运行，有利于发挥规模效应和政策功能，降低政府采购监督成本，形成公平、有序的竞争环境，并有力地促进了政府采购法治化进程。

10多年来，社会代理机构也与政府采购制度共同成长，树立起依法采购、严格采购的观念，遵照政府采购法律法规、业务流程从事业务代理工作。绝大部分代理机构基本建立了包括工作纪律、奖惩制度、岗位分工、文件审签、信息保密、财务管理、档案管理等一整套与政府采购业务相关的内部管理制度，在此基础上，通过不断加强业务管理和制度执行建设，业务操作水平、规范化程度逐步提高。

10年风雨兼程，10年硕果飘香。如今，依法采购、廉洁采购、科学采购、和谐采购的理念逐渐深入人心，成为政府采购各方当事人的共同准则。

3法治监督形成合力

依法对行政权力进行科学有效的制约和监督，是提升各级政府及其工作部门依法履职能力、加快建设法治政府的必然要求。党的十八届三中全会要求强化权力运行制约和监督体系，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。有权必有责，用权受监督，这是权力运行的基本规则，政府采购领域同样如此。

在10多年的改革实践中，各级财政部门密切加强与纪检、监察、审计等部门的协作配合，建立了以财政部门全流程监管为主导、以审计部门事后监督和监察部门党风政风纪律监督为支撑的监督体系。社会监督、媒体监督作为“第三只眼”，也不断融入政府采购法治监督过程，倒逼政府采购工作更加规范、公平、高效。

按照《政府采购法》，各级财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。10多年来，各级财政部门除了对政府采购活动实施监管，还对集中采购机构、社会代理机构、供应商、评审专家、采购人等政府采购各方当事人的行为进行了有效监管。

根据中央的要求和部署，2006年，财政部牵头组织开展了政府采购领域治理商业贿赂专项工作，在查找问题和漏洞、整顿采购环境、建立长效机制等方面取得重要阶段性成果，使各地区、各中央预算单位、政府集中采购机构和社会代理机构进一步掌握了政府采购制度的要求和规定。

2008年，财政部会同监察部、审计署和国家预防腐败局开展了政府采购执行情况专项检查，这是我国首次对全国政府采购执行情况进行检查。在此期间，财政部国库司、驻部监察局、监督检查局、条法司，以及中央纪委、监察部等部门组成6个督导组，深入各地（市、县），对全国地方专项检查工作情况进行督导，并根据检查结果对政府采购违法违规行为提出了整改意见。近年来，各地已将专项检查工作常态化，上海、深圳等地还将政府采购政策实施和管理纳入了常规性审计监督。

对集采机构和社会代理机构进行年度考核，则成为各地财政部门对政府采购代理机构实行监管的主要方式。2010年2月，财政部对中央国家机关政府采购中心、中共中央直属机关采购中心和全国人大机关采购中心2009年度集中采购工作情况进行考核，这是《政府采购法》实施以来财政部对中央集中采购机构的首次考核。在2011年12月进行的第二次中央集中采购机构考核中，财政部又将部门集采机构纳入考核范围。各省市财政部门也陆续展开了对集采机构和社会代理机构的年度考核工作，不断规范代理机构的采购行为。在财政部门取消对代理机构的资格认定并实行“宽进严管”后，这一方式将发挥更加关键的作用。

此外，不少省市的政府采购监管部门与检察机关联手，将行贿犯罪档案查询引入政府采购，或是在政府采购领域建立企业信用报告制度，杜绝有行贿记录的企业和失信企业参与政府采购项目，从而进一步规范政府采购行为，预防职务犯罪和商业贿赂。

4管理创新不断推进

10多年来，依据公平、公正、公开原则架构的政府采购制度，我国政府采购管理体制机制日趋完善，基本建立了“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，形成了以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购格局。就当前的制度架构而言，标准化、电子化被认为是最有效的两大管理手段，成为各地深化政府采购改革的共同选择。

在政府采购制度发展的关键10年，不少省市都在积极探索政府采购文件的标准化文本，将政府采购标准化建设作为重中之重。2005年，重庆市开始推行政府采购招标文件货物类范本，天津市、陕西省也已形成涉及工程、货物和服务的招投标文件标准化文本，涵盖政府采购项目从委托开始，到最终签订采购合同的全过程。然而，由于标准化建设缺少精与细的统一标准，要想真正实现采购对象标准化、采购监管标准化、采购程序标准化、采购文本标准化、采购评价标准化，依然任重道远。

信息技术成为各地落实财政部精细化、科学化管理要求的重要手段，也为采购活动更深层次的拓展提供了有力依托。10多年来，在财政部推进全国电子化政府采购管理交易系统建设总体思路的指引下，各地不同程度地实现了政府采购管理与操作的电子化，基本实现了全覆盖与全流程的革新与再造。北京、河南、广东、重庆、江苏、浙江、福建等地均已完成政府采购电子化管理交易系统建设，并朝着实现供应商库、商品库等信息资源共享与管理，网上商城等方向发展。

此外，值得关注的是，在政府采购改革第二个10年的起点上，“专业化采购”成为政府采购管理体制、执行机制不断完善的新诉求，政府采购的内涵正在发生深刻变革。业内专家提出了这样的畅想：在政府采购标准化的基础上，实现从中央到省、地市、区县，采购项目基本相同，法定流程一致，拥有一套完整的业务准则、程序和规范，涵盖预算编制、信息发布、采购需求描述、合同文本编制、操作流程规范、交易规则界定、采购结果绩效评价等标准，最终达到政府采购的专业化。其中，采购需求、合同管理的专业化是两大核心要素。

可以预见，在标准化、电子化、专业化三位一体的互动中，政府采购管理机制、运行机制必将得以重塑，并深刻影响政府采购的发展。

5救济渠道日益畅通

或许很多人还记得，2003年，国家发展改革委、卫生部委托两家采购代理机构采购相关仪器设备中，一家名为北京现代沃尔经贸有限责任公司的公司两次投标报价中均为最低，却都未中标。现代沃尔向财政部投诉，但在规定时间内未获回复。2004年，现代沃尔将财政部起诉至法院，经过北京两级法院的审理，财政部均告败诉。终审判决后，财政部作出处理决定，但现代沃尔不满财政部的决定，再次起诉财政部。北京市一中院开庭审理了这起行政诉讼案件，判定财政部胜诉。

这，便是轰动全国的政府采购第一案。此案之所以被关注，其中的一个重要原因便是它开启了“民告官”之先河。暂且不论案件中各方当事人的是非对错，正是依托相对有效的救济渠道，正是在政府采购制度为供应商维护合法权益提供的法律保障下，“民告官”才能成为现实。

2004年，财政部出台《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号），以防止和纠正违法或不当的政府采购行为，保护参加政府采购活动供应商的合法权益。2006年，浙江省印发《浙江省政府采购供应商投诉处理工作文书（示范本）》，涵盖投诉受理环节、调查取证环节、处理处罚环节和立卷归档环节四大环节的17种文书，使质疑和投诉在提出、受理和处理方面步入标准化时代。此后，黑龙江、四川、山东、江苏、辽宁等地纷纷出台政府采购投诉处理工作规程、政府采购供应商质疑投诉处理暂行办法等文件，对政府采购的法律救济制度进行细化规定，政府采购法治救济渠道日益畅通。

事实上，全国每年都有不少类似“民告官”案例，政府采购制度的优越性由此可见一斑。当前，财政部正在稳步推进20号令的修订工作，在不久的将来，必将构建起公平、规范、高效的政府采购投诉处理机制。