从时间节点界定供应商质疑资格

从时间节点界定供应商质疑资格

■ 汪才华

近日，某供应商提出的质疑被代理机构以“不是本项目投标人无权提出质疑”为由拒绝受理。这一处理结果在引起了该供应商不满的同时，也引发了笔者的思考：代理机构应该如何处理该供应商提出的质疑？供应商的质疑资格如何界定？为理清这一概念，笔者建议以购买招标文件和参与投标为时间节点，对供应商概念进行细分。

案例■■■

2014年3月，受某培训中心委托，A政府采购代理机构就该中心综合楼培训设备项目组织采购。3月7日，A代理机构在网上发布招标公告，招标公告显示，该项目招标文件发售期为2014年3月7日至3月14日，投标截止时间为2014年4月1日上午9时30分。

发售期间，共有6家供应商购买了招标文件。2014年3月17日，A代理机构收到甲公司的质疑函，质疑内容为本项目资质门槛过高，存在排斥潜在投标人投标的情形。收到质疑函后，A代理机构以甲公司没有购买招标文件，视为非本项目的投标人，无权提出质疑为由，拒绝受理质疑。

拒绝受理有违立法宗旨

《政府采购法》第五十二条规定：供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

从上述规定可以看出，质疑的提出有六个要素：一，提出质疑的主体是供应商；二，受理质疑的主体是采购人；三，质疑的三个对象包括采购文件、采购过程和中标（成交）结果；四，质疑的条件是供应商认为其权益受到损害；五，质疑的时间期限为供应商知道或者应当知道其权益受到损害之日起7日内；六，质疑的形式为书面形式。

本项目受理人为A代理机构，按照委托代理的相关法律规定，代理机构在其资格许可和采购人委托的范围内开展代理业务，其后果由委托人（采购人）承担，受理人的资格并没有问题。但是，A代理机构以甲公司没有购买招标文件为由拒绝受理甲公司的质疑，这一做法的实质是，A代理机构认为甲公司不是本项目的供应商，因此不认可其质疑主体的资格。从某种意义上来讲，这也意味着A代理机构认为购买了招标文件的供应商才可能被认定为本采购项目的供应商。

事实上，以上述理由拒收供应商质疑的现象在实践中十分普遍。那么，代理机构是否应该受理此类质疑？对此，笔者认为因供应商未购买招标文件而拒绝受理其投诉，这一做法不利于供应商的维权。众所周知，《政府采购法》的立法宗旨之一是维护政府采购当事人的合法权益，显然，这一宗旨对维护处于相对弱势地位的供应商的合法权益十分必要，但是上述做法有违这一宗旨，损害了政府采购的公平公正。

对供应商概念进行细分

其实，本案还引申出另一个问题：何为政府采购项目的供应商？《政府采购法》第二十一条规定：供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。从这点来看，《政府采购法》定义的供应商似乎是一个非常中性的概念，似乎与采购项目的采购过程无关。而供应商的概念过于宽泛，造成了实践中对其认定说法不一的情况。

笔者建议，供应商的概念应当从购买招标文件前、购买招标文件后至提交投标文件前、提交投标文件后至中标前、中标后四个阶段来进一步细分，因为在这四个阶段中，供应商的权利和义务是有所区别的。

具体如何细分，不妨借鉴《招标投标法》的相关规定 。《招标投标法》引入了“投标人”“潜在投标人”“其他利害关系人”三重概念，并在《招标投标法实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条、第六十条、第七十七条中，对上述三个主体在不同阶段提出异议的权利作出了具体规定。如可以对资格预审文件和招标文件提出异议的主体为潜在投标人或者其他利害关系人；可以在开标阶段提出异议的主体仅为投标人；可以对评标结果提出异议的主体为投标人或者其他利害关系人。由于《政府采购法》中的“质疑”概念与《招标投标法》中的“异议”概念类似，因此上述对投标人进行细分的做法，有利于处理此类案例，值得业界借鉴和思考。

（作者单位：江西省机电设备招标有限公司）

·观点·

观韬律师事务所律师 孟庆亮

在现行政府采购法律制度框架下，供应商质疑是提出投诉的前置争议解决程序，而结合《政府采购供应商投诉处理办法》第十条规定，提出质疑的供应商应当是参与所质疑政府采购活动的供应商。

这里涉及“政府采购活动”的认定问题。从采购人及其代理机构角度讲，采购人及其代理机构从拟定采购需求、编制信息公告时起，即应认定属于政府采购活动。招标公告发布，采购活动开始对外部供应商产生影响。从供应商角度讲，看到招标公告后与采购方咨询了解采购信息、采取措施取得采购文件，即开始参与政府采购活动。而对招标公告中存在的不合理条款或要求、采购文件取得过程中存在的不合理限制等，潜在供应商均应当有权提出质疑进而投诉，避免招标文件发售环节的监管空白。

然而，对于招标文件发售期间始终未参与发售活动的情形，可以认定该供应商因未参加政府采购活动，与招标文件没有法律上的利害关系，采购人及其代理机构就其对招标文件提出的质疑可以不予答复。但根据《政府采购法》第七十条规定，该供应商可以向财政部门提出控告和检举，反映相关违法情形，由财政部门通过监督检查进行监管。

·法条链接·

《浙江省政府采购供应商质疑处理办法》第七条：未进行供应商资格报名或登记（含网上报名登记）的供应商，应视为未参加政府采购活动，一般不得提出质疑，但因供应商资格条件受到限制、报名时间设定不符合有关规定等原因使供应商不能参加报名或登记的除外。

《海口市政府采购供应商质疑投诉处理暂行办法》第九条：没有购买采购文件的供应商，应视为未参加政府采购活动，一般不得提出质疑，但因供应商资格条件受到限制等原因使供应商不能购买采购文件的除外。

（文字/周琳娜）