地方政府如何稳步开展GPA谈判

地方政府如何稳步开展GPA谈判

■ 吴小明

1地方对加入GPA的认识

加入GPA谈判，是我国继加入WTO后，在对外贸易领域开展的又一项重大谈判，将对我国经济和社会发展产生广泛和深远的影响。这意味着我国将从更广范围、更深层次开放国内市场。同时，也是我国政府履行对国际社会的承诺。因此，加入GPA关系国家利益，涉及国际影响，意义重大。

加入GPA，有利于推动中国政府采购法律法规的调整。1999年，中国制定了《政府采购管理暂行办法》，2002年，颁布了《政府采购法》，标志着中国政府采购的原则框架基本建立。但是《政府采购法》已实施10多年，《政府采购法实施条例》至今未出台。目前，国内政府采购制度对货物和工程管理还不统一，采购范围与参加方相比还存在较大差异。加入GPA后，有望在《政府采购协定》的框架下得以协调，进一步规范政府采购市场的开放。

加入GPA谈判，标志着政府采购不仅是一项国内公共财政管理制度，还是国际贸易谈判的重要领域。这对于我国改革政府采购制度、理顺管理体制、规范政府采购行为、提高社会对实行政府采购制度的认识，推动地方政府采购发展，都将起到积极的作用。

加入GPA后，将引入更多的竞争、先进的管理理念和产品服务。有利于促进地方更新观念，增强市场意识，提高管理和服务水平。

加入GPA后，国内企业也获得进入参加方政府采购市场资格。这将为国内企业开辟广阔的国际市场空间，从而在一定程度上加快改革进程，改善企业国际贸易环境，有利于中国产品进一步扩大在国际市场的占有率。据统计，中国企业参与的国际间政府采购的数额占总数额的比例不足１％，在所有参与联合国采购的国家中，中国排在第28位，远不及印度等发展中国家，这与中国目前的贸易额极不相称。

2地方加入GPA存在的困难

加入GPA给中国带来了新的机遇，给地方带来了新的发展机会，同时，也面临新的挑战。目前，整个国家都高度重视加入GPA，都在积极努力行动，进步是显著的。但是，中国加入GPA还存在着诸多困难。由于《政府采购法》规定的采购范围比参加方小，制度上存在差异，使出价受到制约；中国的行政管理体制与参加方不同，导致扩大出价困难；还有部门之间的协调、观念认识的转变等等。相比中央，地方加入GPA面临着更多的困难与考验。

第一，地方对GPA相关规则不了解，顾虑重重。一是对GPA规则不了解、不熟悉，对加入GPA后地方有哪些好处、能获得什么利益不清楚、不明白，有疑虑。二是按照GPA规则操作周期长、要求高，如需用英文发公告等，地方从业人员专业水平不够，怕影响效率。三是担心加入GPA后，影响地方经济发展。别人的企业都进来了，自己的企业出不去，由于地方市场规模有限，外国产品和服务占领的市场多了，地方企业的份额自然就减少了。且地方企业大多正处于发展之中，规模小，竞争力不强，目前还不具备进军参加方政府采购市场的能力，一旦开放，不但难以做大做强，连原来占有的市场份额都很难保全，有的甚至生存都有困难。因此，一些地方对出价不是很积极。

第二，对参加方超出《政府采购法》范围的要价不理解，难以接受。一是非财政性资金依法不属于政府采购范围，为什么要列入出价？按照我国《政府采购法》规定，政府采购范围是国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金的采购。按照参加方的要价，开放的采购实体不仅包括政府机关，还包括国有企业、公共事业单位和社团组织等，只要是政府具有控制力和影响力的机构都属政府采购范围，这远远超出我国法律规定的范围。二是中国的国有企业不在《政府采购法》规范的范围，为什么要列入出价？我国的国有企业大多数都处于竞争性行业中，基本按照市场主体来经营，以赢利为目的，虽然有一些也具有公共职能，但在商业导向下，很难界定。按照我国国有企业的改革方向，应该是政企分开、扩大企业自主权、走市场化道路，为什么政府还要行政干预？如果将国企纳入，市场主体又将回到行政体系，这与国企改革是否冲突？三是其他实体不在《政府采购法》范围，为什么也要列入出价？目前，地方扩大开放已经取得了很大进步，但参加方认为还不够，要求地方继续扩大范围。而地方扩大出价范围又受到法律的制约，中央不修改法律，地方无权调整、无法突破。对于已经出价的地方来说，再扩大出价范围有困难。例如江苏，虽已列入出价，但要进一步扩大出价还有赖于法律的调整。因为《政府采购法》规定的采购范围小，而参加方固有的采购范围大，小口径无法满足宽泛的要求，对接不上；对尚未出价的地方来说，由于多为经济欠发达地区，本身就没有多少采购规模，因此不太愿意出价。

第三，体制上存在差异，缺少专业人员，缺乏深入研究，部门协调难度大。一是我国实行分级管理体制。按照宪法规定，地方事务由地方决定，中央政府可以协调，但不能决策。加入GPA是地方事务，地方是否出价、何时出价及出价范围只能由地方自主决定。二是缺少专业人员。虽然中央也多次组织培训，但地方专业人员较少，且缺乏相对固定人员，专业队伍没有建立起来，对加入GPA缺乏持续深入的研究，不能及时有效传递信息、提出建议，影响地方决策。三是部门协调难度大。GPA是一项全新的工作，范围大、领域宽、涉及面广，仅靠财政部门一家不行，必须各部门达成共识，协调一致，分工合作。但要得到部门的理解、认同和支持，难度较大。实际上，很多地方都成立了省级领导小组和工作机构，但各部门都有自己的本职工作，没有专人也没有时间深入开展GPA研究，谈判中遇到的一些问题得不到及时解决。四是区域经济发展不平衡。我国东部、中部和西部地区，省与省之间差异很大，各地特别是中西部地区及少数民族地区，经济发展水平与参加方差距很大，对将来如何适应GPA规则心里没底。

3地方加入GPA的实践——以江苏省为例

尽管加入GPA存在很多困难，但地方还是积极努力开展工作，并取得了明显成效。以江苏省为例，作为地方省份之一，江苏省积极开展加入GPA研究工作。在财政部指导下，省委省政府高度重视，省级相关部门分工合作共同努力，GPA谈判应对工作取得阶段性成果：按时提交了出价建议及相关报告；在我国政府提交的第三份出价清单中，被列入首批开放的5个省市之一。

第一，领导高度重视。

江苏省加入GPA研究工作，得到了省委省政府高度重视。书记和省长先后作出重要批示，常务副首长牵头推进，有力地推动了相关工作开展。

第二，财政牵头落实。

按照财政部和省委省政府要求，省财政厅作为牵头部门，积极协调，承担服务者角色：其中，组织省级22个厅局积极开展谈判应对工作；厅领导多次听取政府采购处关于GPA研究工作的专题汇报，先后20多次对GPA工作做出指示，明确提出研究思路和具体要求；主持召开货物、工程、服务、企业组会议，到有关部门协调，征求各有关部门对出价报告的意见和建议，督促落实，保证相关工作顺利进行。

一是积极组织协调。主动向财政部请示汇报，定期召开工作组会议，及时传达GPA谈判形势及财政部最新要求，并结合我省实际提出具体落实意见，使各成员单位在每个阶段都知道“为什么、做什么和怎么做”。同时根据GPA谈判形势和各单位任务，加强经费支持。

二是加强指导研究。根据谈判形势和财政部要求，及时与相关部门一起研究工作思路，主动上门进行业务指导、明确路径、掌握方法。印发GPA研究参阅材料12期，会议纪要5期。

三是开展培训交流。先后举办了5期GPA知识培训班，请财政部、省法制办及有关专家讲课，介绍GPA知识、我国加入GPA谈判进展情况以及加入GPA对我省的影响等。组织牵头单位及部分联络员到上级部门及兄弟省市学习考察，参加GPA会议及培训。举办专题讲座，向有关部门及政府采购供应商宣传GPA基础知识、加入GPA利弊分析等。

四是及时向省政府汇报争取支持。我省出价建议报省政府审批时，为便于领导全面了解GPA以及出价相关情况，除财政部要求报送的相关材料外，还专门向省政府提交了参考材料，对GPA参加方出价情况、本省研究成果、出价理由和依据等详细列表说明，得到省政府充分肯定，认为基础工作扎实、准备资料详实、提出建议合理，为领导决策提供了重要参考。

第三，部门分工合作。

我省GPA研究工作是在各厅局共同努力下开展的。省财政厅负责组织协调，部门分工合作，具体工作由省经信委、省商务厅、省水利厅和省国资委等部门牵头的货物、服务、工程和企业4个工作组负责，按任务分工开展研究，充分调动相关部门的积极性，发挥各成员单位作用，出价结论由省联席会议共同研究确定。

一是建立GPA联席会议制度。由分管财政工作的省长担任组长，财政厅长担任副组长，22个厅局分管领导担任成员，相关处室负责人担任联络员。联席会议办公室设在省财政厅政府采购管理处，承担日常工作。定期召开联席会议，分阶段研究布置各成员单位工作任务，积极推动工作开展。

二是明确部门分工。按照《省级加入GPA谈判工作联席会议及其成员单位工作职责》和《省级部门GPA主要研究课题及任务分工》，明确各部门职责、任务及要求。

三是分阶段开展工作。根据GPA谈判形势，我省将研究工作分为三个阶段，即基础研究阶段(2008-2009年)、初步谈判应对阶段(2010-2015年)和深入研究阶段(2016年之后)。第一阶段以重点课题方式开展，由4家部门分别研究；第二阶段以成立货物、服务、工程和企业4个工作组方式开展，结合各阶段工作重点，采取课题研究与分组研究相结合的形式。

4关于GPA的思考

加入GPA是一项全新的具有挑战性的工作，时间紧、任务重、要求高。开展研究工作5年多来，我们的主要体会有以下几方面。

领导重视是关键。省委省政府高度重视，厅党组直接领导，各成员单位共同努力是做好GPA研究工作的关键。作为牵头部门，加强请示汇报，积极争取领导支持也很重要。如主动向财政部请示，及时领会上级的工作思路、要求和做法，并就工作中遇到的问题请示；及时专题汇报工作进展情况，使各级领导了解我国GPA谈判的形势、任务和要求，了解我省GPA工作进展情况、存在问题和困难、下一步工作打算，根据领导批示，认真贯彻落实。

建立机制是保证。建立有效的工作机制，发挥各工作组作用，调动各成员单位积极性，是做好GPA工作的重要保证。开展GPA研究不仅要提交研究报告，为我国政府下一步出价提供依据，更重要的是能通过研究，为地方经济的可持续发展提出意见和建议，这仅靠财政部门、依赖专家是无法完成的。我们每次参加财政部会议后，除及时向领导汇报外，会立即召开各工作组长会，传达贯彻、明确任务、提出要求、分工落实。当然，作为牵头部门，自己首先要搞明白应当做什么、怎么做，才能给予有效指导帮助。

定位服务是基础。牵头部门加强协调、创造条件、做好服务，是做好GPA工作的基础。为此我们积极组织协调，做好经费保障。财政部部署地方启动GPA应对工作后，我们通过广泛调查研究，了解中央及地方工作组情况，提出建议并争取专项经费支持。随着GPA研究工作的深入开展，省财政将GPA工作经费纳入年度预算，保证了GPA研究工作顺利开展。

相关链接

我国加入GPA谈判历程

中国政府是重承诺、守信用的。为了履行我国对世界贸易组织（WTO）的承诺，经国务院批准，2007年12月28日，时任财政部长谢旭人代表中国政府向WTO秘书处提交了加入GPA申请书和初步出价清单，标志着我国正式启动了加入世界贸易组织《政府采购协定》GPA谈判。

自2007年提交申请以来，每年都组团赴瑞士WTO秘书处及美国、欧盟等进行多轮会谈，每年都迈出实质性步伐。

2008年，提交了关于政府采购法律体制的国情报告，标志着法律调整谈判正式启动。该年年初，地方开始开展加入GPA研究。

2009年，提交了中国加入GPA出价路线图，表明我国出价的基本立场。

2010年7月9日，提交了《中国加入GPA修改出价清单》（即第二份出价清单）。将加入GPA后履行协定的时间由初步出价清单的15年改为5年，标志着中国加入GPA的进程加快。

2011年11月，中国政府提交的第三份出价清单中，出价范围由中央部门扩大到地方政府，北京市、天津市、上海市、江苏省和浙江省等5省市列入出价范围。

2012年11月，中国政府提交的第四份出价清单中，增加山东省、福建省和广东省等3省列入出价范围，地方共有8个省市列入出价范围。对门槛价也进行了修改。

2014年1月，中国政府提交的第五份出价清单中，加大了出价力度。增加辽宁省、重庆市，河南省、河北省、湖南省、湖北省等6个省市。地方共有14个省市列入出价范围。同时降低了门槛价，并对服务附件等进行了改进。（作者单位：江苏省财政厅政府采购处）