集采目录优化路径·理论探讨

集采目录优化路径·理论探讨

核心观点

★集中采购目录要改革，集中采购执行机制（尤其是协议供货机制）也要改革，要改到有利于形成批量优势上来。

★集中采购机构并非越集中越好，应集中做重大项目、应急项目、复杂项目、敏感项目以及能够集中批量优势的标准化项目。

★随着CPI指数的变化和单位采购规模的增长，分散采购限额逐年提高，符合市场发展和提高单位资金使用效率需要。

集采目录及标准该怎样调整

参与嘉宾：

南京审计学院副院长  裴育

中央财经大学财政学院副院长  姜爱华

上海金融学院公共经济与管理学院副院长  章辉

江苏省政府采购中心副主任 龚云峰

福建省厦门市财政局政府采购管理办公室副主任  林日清

陕西省商洛市政府采购中心副主任  李平

浙江省财政厅政府采购监管处  张旭东

广东省韶关市财政局政府采购管理办公室  谭俊

主持人：

本报记者  贾璐 王童彦

作为一种法定的政府集中采购范围管理手段，政府集中采购目录及标准在我国已走过十余年的历程，并勾勒出了一条动态优化的发展轨迹。同时，因目录和标准“牵一发而动全身”，所以围绕目录品目范围、限额标准、执行年限等问题的探讨也一直在持续。在中央和部分地区新一期目录及标准酝酿制订之际，本报记者特邀业内理论专家和实践操作者，就其中的一些问题进行探讨。

1.集采目录该有多大？

《中国政府采购报》：政府集中采购目录及标准，顾名思义，与集中采购范围密切相关。过去，业内围绕集中采购目录该有多大的问题，也存在“大目录”与“小目录”两种不同主张。那么，在目录及标准经历十余年的发展历程后，各位嘉宾是怎样看待这一问题的？

张旭东：我认为，政府集中采购制度,从制度目的上有两个：一是监督制约机制,规范采购人行为,以达到防腐的目的；二是市场竞争机制，通过把各部门的分散的采购需求汇集起来，形成规模优势，以达到节资的目的。所以，要制订一个集中采购目录，把那些适合形成批量的项目划出来。从现实执行成效上看，其作为监督制约机制的效果是明显的，但作为市场竞争机制的效果不够理想。原因是集中采购目录制订不尽合理，不是按照哪些能够打包形成批量这种思路去设定，因而集中采购没有形成批量优势。现实中大多数集中采购项目不过是实现了从改革之前的采购单位采购，到现在的集中采购机构采购而已。真正可以实现批量优势的一些品目，比如办公计算机、打印机等，纳入集中采购目录后又采取了协议供货这种分散的方式。所以从方向上看，集中采购目录要改革，集中采购执行机制（尤其是协议供货机制）也要改革，要改到有利于形成批量优势上来。

林日清：集中采购并非越集中越好，而是应集中做重大项目、应急项目、复杂项目、敏感项目以及能够集中批量优势的标准化项目。

谭俊：我同意这种观点。集采机构与普通社会代理机构有着本质的区别，作为非营利性的事业单位，其应该更多承担公共服务职能，提供更多公共服务产品。但是，目前的集中采购目录存在着“抓小放大”的倾向。如在某省，小到一些保障机关事业单位正常运作所需的耗材都纳入集中采购目录，但一些涉及民生的重大农林水利工程、养老服务等项目游离在目录之外。

龚云峰：调整目录范围时也应考虑当地集中采购机构的人员编制和能力。

章辉：从发展的眼光看，在政府采购制度推行初期，我国政府采购法将集中采购目录以内和限额标准以上的货物、工程和服务纳入约束范围，能起到迅速规范政府采购行为的立竿见影的效果，但同时存在不能全部覆盖使用财政性资金采购行为的弊端，即采购人使用财政性资金采购限额标准以下且集中采购目录以外的采购项目，可以不执行政府采购法规定。我认为，随着我国政府采购制度建设的法制环境、文化环境以及舆论环境的完善，对我国政府采购法约束对象的范围应该进行修改，要覆盖到全部使用财政性资金的购买行为。如果这样，就不再需要借助集中采购目录或限额标准来界定政府采购法的约束对象。

2.限额标准多高合适？

《中国政府采购报》：目前，各地分散采购限额标准体现出了较大的差距，如货物类项目从5万元（有的地区甚至是2万元）到50万元不等，服务类项目从5万元到100万元不等，工程类项目从20万元到200万元不等。从近些年的调整趋势看，有的地区调高了标准，而有的地区则降低了标准。各位嘉宾认为，分散采购限额标准该怎样调整？

裴育：关于分散采购的限额标准问题，集采部门往往主张降低标准，财政资金使用单位往往主张提高标准，这个矛盾总是吸引人们的注意力。我认为，这名义上是政府采购限额之争，实际上是关于财政资金使用权限之争，换句话说是关于财政资金使用自由度之争。其破解之道有二：一是就集采部门而言，应充分运用现代化手段，不断提高集采效率，在政府采购预算框架内对采购部门或单位的需求快速响应；二是就采购部门或单位而言，在政府采购预算框架内履行采购义务，不谋非正当利益，积极完成集采或授权采购任务。同时，加强政府采购事后审计监督力度，对于不按照预算采购的部门或单位给予预算披露与查处，促进财政资金尤其是财政结余资金的使用效率。有鉴于此，分散采购限额标准提高与否问题将是一个伪命题。

当然，不能否认，随着CPI指数的变化和单位采购规模的增长，分散采购限额逐年提高也是符合市场发展和提高单位资金使用效率需要的。

龚云峰：我认为，应当根据采购成本测算限额标准，如限额过低不经济合理的，则应当提高限额标准。

《中国政府采购报》：公开招标限额标准也是大家关注的对象。特别是，有些人担心公开招标方式存在效率损失，如果标准过低，实行公开招标的项目过多，可能会拖累政府采购的整体运作效率。大家如何看待这一问题？

裴育：公开招标涉及方方面面，不论采购规模大小，均需要多方投入较大的人力、物力和财力，因此，标的较小的公开招标是低效率或无效率的，设定一定的公开招标采购金额标准是值得肯定的。基于此，每年公开招标费用均会随着人力成本、场地费用、相关组织费用等的增长而上升，与此对应的招标限额如果不随之提高，与政府采购的初衷是违背的。

谭俊：分散采购限额标准与公开招标限额标准的高低，一方面要根据各地经济发展水平制定，不能简单“一刀切”，另一方面还要考虑目前我国正进行GPA谈判，公开招标限额标准尽可能保持与国际接轨，有利于谈判的顺利展开。

林日清：公开招标和分散采购的限额标准应根据经济社会发展和物价变动情况及时调整，否则可能造成采购流程繁琐、采购成本比例过高、代理机构亏本操作、质疑投诉增加、采购效率降低等问题，有违政府采购制度设计的本意。

3.执行周期多长为宜？

《中国政府采购报》：现行目录及标准执行的周期，一般为1年或2年，也有个别地区为5年。那么，执行周期多久为宜？

姜爱华：政府集中采购目录及标准决定着政府集中采购的范围，是编制政府采购预算的“索引”，更是政府采购走向标准化和规范化的重要标志。我认为，政府集中采购目录及标准的执行年限应为1年。其原因在于：随着社会的发展，政府采购的范围也在不断变化，根据采购发展需要，及时、适当调整目录内容是有必要的。比如，环境突变导致预算单位对空气净化器的需求增大；同时，由于集采目录是编制预算的索引，而我国预算年度即是1年（1月1日—12月31日），及时调整的集采目录和限额标准将直接引领下一年度预算的编制，但这里需要注意，由于下年度预算现在通常进入下半年就开始编制，因此集采目录和限额标准应在早于每年的预算编制之前公布。

龚云峰：江苏的目录及标准每年颁布一次，个人觉得这比较合适。

李平：我觉得，目录及限额标准的执行期可以适当调整一下，应该比两年期稍长一些。因为有些项目的采购周期比较长，可能几年才能完成，如果今年还在目录中，明年可能就不在目录中了，那不利于集采机构的工作，更不利于监管机构对项目的实施过程进行监督管理，不利于政策执行的连续性。

裴育：政府集中采购目录定期进行调整是市场经济条件下的应有行为，除了传统采购项目之外，随着人们需求的变化和市场供给的变化，采购项目势必会随之发生变化，这是反映客观规律变化的认识。因此，目录定期调整是一种必然选择。两年进行一次大的调整，便于政府集采运行的稳定性；而每年、每半年甚至每季度进行小幅度调整也是必要的，那是因时因地变化的需要。

谭俊：目录和标准作为政府采购制度重要的一部分，不宜频繁变动，必须保持其连续性和稳定性。更重要的一点是，目录和标准是否调整不应该以年限作为标准，而应以形势的变化和现实的需要作为依据。

4.是否该单建服务采购目录？

《中国政府采购报》：目前，政府购买服务工作正逐步展开，许多地区都出台了政府购买服务指导目录。有观点认为，政府集中采购目录应吸收政府购买服务指导目录的内容，实现二者的有机衔接；或者可以单独建立一个政府采购服务目录。您如何看待这一问题？

龚云峰：建立政府采购服务指导目录，还是有一定意义的，可以引导采购人提前做好准备，为服务类项目顺利纳入集中采购目录起到一定的引导作用。

林日清：我认为，政府购买服务是个政策概念，而服务项目政府采购是个法律概念，二者既有区别又有交叉重叠。政府购买服务目录分类与政府采购服务项目品目分类，应有效衔接，在项目名称、编码等方面应尽量一致。也就是说，对于政府采购分类品目中服务项目已有的，政府购买服务没有必要也不宜另起炉灶，政府购买服务实践中有发展的尽可能及时增补修订到政府采购服务项目中去。政府购买服务中对采购方式的发展，也应适时总结纳入到政府采购法律体系中。否则造成政府购买服务和政府采购剪不断、理还乱的“两张皮”现象，无谓地产生问题矛盾和工作资源浪费。

谭俊：至于政府采购服务指导目录，集中采购目录中其实已经包含了其中比较重要的部分，将其单列出来，尤其是事务性管理服务，与当前鼓励政府采购服务趋势是相符合的，有利于政府“瘦身”，通过引入竞争机制，提高工作的效率和专业性。在政府购买服务处于起步阶段的现实情况下，出台采购服务指导目录，有利于从上至下形成统一的认识，便于此项工作的推动和展开，也是政府采购部门贯彻落实党的十八届三中全会精神的积极举措。

集采目录现状知多少

——30个省级政府集中采购目录及标准分析

在中央和各地政府集中采购目录及标准酝酿推陈出新之际，本报记者对30个省（自治区、直辖市）本级目录及标准进行了梳理分析。概况如下：

一、集中采购及限额标准

1.集中采购程度差别较大，限额标准有升有降

从品目项目数量来看，30个省（自治区、直辖市）中，吉林、山东、广东、天津、湖南等地列入集采目录的品目项目较多，山西、福建等地列入集采目录的品目数目较少。

从限额标准来看，江苏省集采限额标准门槛较高，比如，货物类所列品目，采购预算50万元及以上列为集中采购项目；服务类所列项目，采购预算100万元及以上列为集中采购项目；工程类所列品目，施工单项合同估算价100万元以下列为集中采购项目。吉林省、陕西省集采限额标准门槛较低，比如，吉林省，货物类，除土地、建筑物及构筑物门槛价为20万元外，其余项目门槛价均为总额10万元；服务类，门槛价总额10万元；工程类，门槛价总额20万元。

调查发现，近几年部分省（自治区、直辖市）提高了集采目录限额标准，比如山东省将“货物、服务80万元(工程勘察、设计、监理项目为50万元)”提高到“货物、服务100万元(工程勘察、设计、监理项目为50万元)”。可是，也有部分地方降低了集采限额标准门槛，比如，新一期北京市集采目录适当增加了集中采购目录中的品目，降低了政府采购限额标准和集中采购目录中的附加限额标准。

2.集采目录执行期限多为1年或2年

1年执行期的省份约占50%，2年期的省份约占40%，另有10%期限不固定或“其他”情况，其中最长的是河北省，新一期集采目录执行期为5年。

二、分散采购及限额标准

1.限额标准普遍较低

大部分省级集采目录规定，货物类和服务类分散采购限额通常在10万元—50万元之间，比如，四川省规定，政府采购预算在20万元以上的货物类和服务类项目实行分散采购。也有个别省市更低，比如，青海省为：货物、服务，采购目录以内的单项预算金额在1万元以下。

工程类项目差别较大。比如，江苏省规定工程类为施工单项合同估算价在100万元（含）以上项目；而上海市则为“预算金额50万元以上的工程项目”，青海省为“预算金额不足20万元的各类工程项目”。

2.限额标准有提升趋势

比如，山东省将19类(种)办公自动化设备的限额标准由3000元提高到1万元；广西壮族自治区由原来“年度预算金额累计达到20万元”调至“年度预算金额累计达到30万元以上”。

三、公开招标限额标准

1.货物、工程类限额标准各地差别不大

总体来看，货物类公开招标限额为50万或100万，比如，河北省规定，单项或者批量采购50万元以上的；天津市规定，采购金额100万元以上的货物。工程类限额通常为100万元或200万元。

2.服务类限额标准差异相对较大，并有提升趋势

据统计，服务类限额有30万元、50万元、60万元、80万元、100万元、200万元不等。比如，河北省为30万元，广东省为80万元，重庆市为200万元。

据了解，广西壮族自治区，提高了服务类公开招标限额标准，将原来“服务类单项或者批量采购达到50万元以上的应当采取公开招标”，调整为“服务类单项或者批量采购达到80万元以上的应当采取公开招标”。

此外，部分省份还规定了竞争性谈判、询价采购等限额标准。

（王童彦）

国际一瞥

国外集采范围有多大

世界各国的政府采购模式不能一概而论，在不同的历史阶段具有不同的组织形式，都是基于各自的历史原因和国情特点。但是从世界范围看，许多国家并不存在集中采购目录，而是在法律规范引导下，通过采购金额标准限定或柔性经济手段，来发挥政府集中采购的优势。

韩国：5万美元以上的货物实行中央集采

根据规定，韩国中央部门的政府采购中，价值在30亿韩元（300万美元）以上的工程采购项目、5000万韩元（5万美元）以上的货物采购，都必须由调达厅代为进行。调达厅是财政经济部下属的一个副部级单位，也是全国惟一的政府采购专职机构。地方部门的政府采购中，价值在100亿韩元（1000万美元）以上的工程采购项目、5000万韩元（5万美元）以上的货物采购也由调达厅代为进行。上述标准以下的采购项目，既可以由各部门自行采购，也可以委托调达厅代为采购。

德国：8000欧元以上项目实行集中采购

德国是联邦制国家，16个州都有权制定自己的宪法和法律，拥有较强的独立性和较大的自主权。在联邦层面，政府采购以集中采购为主，相关职能部门在政策制定、采购执行、监督管理上分工明确，配合协调。德国法律规定，如果联邦采购中货物或服务的合同金额预计超过8000欧元（不含增值税），就必须实行政府集中采购。内政部政府采购局（联邦采购中心）负责为26个联邦机构、基金会和国际组织采购货物和服务。

英国：10类品目须集中采购

根据英国联合执政政府的指令，所有中央预算单位在采购通用货物和服务时，必须通过政府采购署实行强制集中采购，不得自行进行采购。目前实行强制集中采购的通用货物和服务共有10类品目，包括信息传媒、能源、车辆、信息通信技术、培训和发展、办公解决方案、印刷、专业服务、资产解决方案等。

（贾璐）