美国“天价采购”的纠偏路

1994年颁布的《联邦采购优化法》和1996年颁布的《联邦采购改革法》，鼓励在政府采购活动中采购市场中现有的商品及服务，而不是由政府提出特定的采购需求。

■ 文  赵勇

近来，“天价采购”事件频频成为媒体和公众热议的话题，在某种程度上影响了政府采购制度的社会形象。我国的政府采购制度是从西方引进的，回顾和梳理以美国为代表的发达国家政府采购制度的演变历程，对于深入分析“天价采购”背后的成因、完善我国的政府采购制度具有一定的借鉴作用。

“标准”的内涵界定

按照国际标准化组织于1996年在第2号指南中提出的定义，“标准”是指为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制订并由公认机构批准，共同和重复使用的一种规范性的规则、原则或者特性。可以看出，“标准”具有权威性、公共性、重复性、规范性等特点。在政府采购中，“标准化”可以分为4个层次：采购原则的标准化、采购制度的标准化、采购程序及文件的标准化、采购对象的标准化。

采购对象包含货物、服务和工程，种类千差万别。如何确定标准化的采购需求和技术规格？1986年美国帕卡德委员会( 里根总统下令组建的以原国防部副部长戴维·帕卡德为主席的委员会，专门对美国国防采购的管理职能进行全面的研究和梳理）所作的报告中给出这样的结论：“无论国防部如何努力改善机构和程序，政府采购系统依然无法和商业市场相提并论。”因为“商业市场的经济规模、效率、创新以及自由市场体系令政府（采购市场）望尘莫及”。也就是说，美国联邦采购在确定采购需求、制订技术规格时，是以商品市场为标准的。他们相信市场的强大力量足以为采购对象制订出具有权威性、公共性、重复性和规范性的技术规格。所以，美国联邦政府采购中采购对象的“标准化”可以视为“市场化”或“商品化”。

美国的“标准化”之旅

美国联邦的政府采购政策经历了多个周期性摇摆，概括而言，其在制订技术规格方面可以说经历了“一般商品——政府订制品——一般商品”的过程。

美国的政府采购制度可以追溯到美国独立战争时期（1775-1783年），那时的政府采购是直接从市场上购买商品。现代政府采购制度则始于“二战”后，最重要的标志是1947年颁布的《武器装备采购法》以及1949年颁布的《联邦财产与行政服务法》，分别用于规范国防和民用采购。此后，随着国力的增强，美国联邦采购规模不断增长，相应地也出台了更多的法律，对政府采购进行规范。其中具有代表性的是1962年的《诚实谈判法》（缩写为TINA，要求供应商提供真实有效的成本和价格信息，以使政府获得公平价格）和1984年的《合同竞争法》（缩写为CICA，强化公开竞争机制，限制采购官员的自由裁量权）。不断完善的法律法规以及社会各界的关注与监督给采购官员戴上了一道道“枷锁”，几乎使得他们失去了腐败的机会和可能。但作为代价，采购的效率也在不断降低。

早在上世纪60年代，政府采购的低效率问题开始受到注意。1970年美国联邦会计总署（GAO）的研究报告显示国防采购中超预算的现象十分明显，其中重要的原因就是政府制订了过于特殊的采购需求和技术规格。为说明问题，报告列举了某个水果蛋糕的技术规格书，该规格书竟长达18页。但显然，无论这份报告还是国会专门成立的委员会关于“政府采购应当提高经济、效益及效率”的建议，都没有得到立法者的真正关注。这导致了美国上世纪80年代初 “天价采购”丑闻的不断爆发，其中最有名的是国防采购中出现的436美元的锤子、7600美元的咖啡机和110美元的二极管（市场价约4美分）。这类丑闻导致公众对公共采购的信心急剧下降，里根总统遂下令组建了帕卡德委员会，对美国国防采购的管理职能进行了全面的研究和梳理。

帕卡德委员会的报告以及1990年成立的立法建议组（专门致力于梳理采购相关法律的小组，依据《国防授权法》第800章而成立，被称为“800章小组”）的报告都强调了“商品化”的重要意义，认为在政府采购中无论中间产品还是最终产品，都应尽量采购市场中的现有商品。

这2份报告引发了美国上世纪90年代中期的政府采购改革。具有标志性意义的是1994年颁布的《联邦采购优化法》（FASA）和1996年颁布的《联邦采购改革法》（后改名为Clinger‐Cohen Act），进一步拓展了商业产品的定义，鼓励在政府采购活动中要采购市场中现有的商品及服务，而不是由政府提出特定的采购需求。改革还简化了采购流程，使得政府采购能够享受到商品市场中的新产品、新技术以及与技术相关的服务。

《联邦采购优化法》同时还授权美国联邦服务总署（GSA）拓展协议供货采购方式，以解决在商品市场中因采购导致程序性、规范性不足的问题。从那时起至今，美国的协议供货采购一直飞速发展，但是也开始暴露出一些问题。目前，美国的相关机构及学者正在对商品化、协议供货制度进行检讨和反思。

对我国的启示

美国的历史经验教训可以为我们提供以下启示：

启示一：商品化过程需要有计划、有步骤地推动，具体而言，至少包括4步：一是确立商业产品的定义。二是将商业产品的定义应用到不同的货物和服务，即确定适用范围。三是确定适当的定价机制。四是确定采购商业产品的优惠措施和例外情形。

启示二：政府采购承载了厚重的历史使命。即使抛开协助国家的经济和社会发展的政策目标不谈，按照《政府采购法》第一条的规定，政府采购也具有规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益以及促进廉政建设等5个目标。而所处的发展阶段不同，政府采购实现上述目标的侧重点也是不同的，主要表现在对效率与公平这对永恒的矛盾的掌握上。

在制度建设初期，需要抑制腐败、建立制度权威，强调的是法制和程序，即公平，这时难免会牺牲一定的效率。而当制度发展到一定程度，则会开始关注效率问题。此时可以适时地根据实际情况进行政策调整。我国的政府采购作为一项新兴的改革，从诞生之日起就是社会各界乃至国际社会所关注的焦点。我们应当像爱护自己的眼睛一样爱护它。因而上述政策调整应当结合我国的实际情况，在进行充分的调研、科学的分析、系统的论证之后审慎地推动。(作者单位：国际关系学院公共市场与政府采购研究所)